«Резьба по столбам виселицы». Екатерина Шульман об итогах работы седьмого созыва Госдумы

«Вот Так» завершает цикл материалов «Могли, но не сделали», где мы рассказывали о законопроектах, которые Госдума либо отклонила, либо вообще не стала рассматривать. Хотя ей стоило бы это сделать. Об итогах работы VII созыва мы поговорили с политологом, доцентом факультета политических наук МВШСЭН Екатериной Шульман.

Документы, принятые депутатами, известны всем – это и закон о недопуске к выборам причастных к экстремистским организациям (против сторонников Алексея Навального), о доступе Роскомнадзора к звонкам и сообщениям абонентов, о запрете адвокатам проносить в колонии телефоны и десятки других. Но было и множество инициатив, которые законодатель отверг.

— Екатерина, какие законы, на ваш взгляд, Госдума VII созыва не приняла, хотя ей стоило это сделать?

— Да, ушедший VII созыв во многом запомнится не тем, что сделал, а тем, что не сделал. Пустоты, зияющие в его законотворческой программе, заслуживают того, чтобы их перечислили. Первое: законопроект о домашнем насилии. Текст был подготовлен прежним составом Совета по правам человека, свой текст написал Совет Федерации и вывесил на своем сайте для общественного обсуждения еще в 2019-м году. Его должны были внести в Думу в начале 2020 года: об этом в своем выступлении, открывающем весеннюю сессию 2020-го, говорила председатель верхней палаты Валентина Матвиенко. Но этого так и не произошло.

Второе: закон о распределенной опеке, позволяющий лицам, лишенным дееспособности, иметь нескольких опекунов — в частности, физлицо и НКО или нескольких физлиц. Эта норма позволяет спасти людей с инвалидностью, у которых, например, умерли родители, от обязательного попадания в психоневрологический интернат. Его приняли в первом чтении в конце теперь уже позапрошлого созыва, в 2016 году. За прошедшие четыре года было три президентских поручения о необходимости ускорить принятие законопроекта, но до второго чтения он так и не дошел.

Третье: инициатива Верховного суда, уже внесенная в Государственную думу, о введении понятия «уголовный проступок» — более мягкой формы уголовного правонарушения, наказание за которое не предполагает реального лишения свободы. Первый раз вносился ранее в течение VII созыва, но был отозван Верховным судом в связи с несогласием правительства. Второй раз внесен в феврале 2020 года, сейчас находится в Госдуме без движения, не дошел до первого чтения.

Проект о частичной декриминализации ст. УК 280 (призывы к экстремизму). Поручение президента подготовить проект к 1 июня. Пока текста — если он существует — никто не видел.

Проект постановления об амнистии. Объявление амнистии — это прерогатива парламента. Президент традиционно вносит проект постановления, а Госдума его принимает. Но на самом деле никто не мешает Думе самостоятельно внести и рассмотреть проект постановления. Амнистия должна была быть объявлена в связи с 75-летием Победы в 2020 году.

Но сначала ее отложили, а потом и вовсе от нее отказались. Никакие формы амнистирования, о которых шла речь, например обнуление административных производств и взысканий, в прошлом году не реализованы.

Новый Кодекс об административных правонарушениях по поручению президента должен был быть разработан и внесен в Думу Минюстом. Некая версия этого проекта была создана научным коллективом на базе МГУ, но проекта мы не увидели. То, что Министерство юстиции вынесло на обсуждение на сайте regulation.gov.ru, было потом отозвано в связи с общественным недовольством. В итоге нового КоАП нам не досталось.

А это один из базовых законодательных актов в России, один из важнейших кодексов. Все — от регулирования правил дорожного движения до ограничений публичной политической активности и ненадлежащего исполнения родительских обязанностей — это КоАП. Учитывая, что штрафы и административные аресты стали базовым репрессивным инструментом, КоАП нам особенно важен.

— А какие знаковые законы были приняты?

— Созыв работал пять лет — с сентября 2016 года. Я думаю, что центральным событием этого периода останется принятие фактически новой версии Конституции и довольно большого объема федеральных законов, которые были необходимы для имплементации конституционных изменений в федеральное законодательство. Это значимая политическая реформа: она закрепляет сложившиеся политические практики, снижает зависимость правительства от Госдумы, убирая риск роспуска парламента в случае отказа одобрить кандидатуру премьера, предложенную президентом.

Она снижает роль Верховного суда и Конституционного суда, делая судей «доступными» для снятия президентом, а в случае с Конституционным судом еще и уменьшая численность судей. Это довольно значимая реформа. Она также вводит в Конституцию Государственный совет — ранее там не появлялась эта структура. Хотя закон о Госсовете остался чрезвычайно рамочным, тем не менее в Конституции теперь появился такой орган, и он может быть наполнен правовым содержанием, если возникнет политическая необходимость.

Этот созыв принимал закон о реновации в Москве, вызвавший массовые протесты, закон, чье обсуждение сопровождалось знаменитыми открытыми парламентскими слушаниями, на которые пришли 400 москвичей, мэр Москвы и значительная часть кабинета министров. Позже был принят закон, распространяющий реновационные практики на всю Россию, то есть на ту ее часть, которая имеет достаточно денег, чтобы позволить себе реновацию.

Наконец, это был созыв, который утвердил повышение пенсионного возраста — хотя это была инициатива исполнительной власти, подозреваю, благодарные россияне запомнят и это достижение уходящего депутатского состава.

В качестве производителя запретов VII созыв продолжил репрессивные практики VI созыва, но заметно ему уступал и в креативности, и в интенсивности своей работы. По-настоящему репрессивным творчеством занимался VI созыв, не просто так названный «бешеным принтером».

Вся рамка существующего репрессивного законодательства — ужесточение Кодекса об административных правонарушениях, кратное повышение штрафов, криминализация различных форма политической активности, введение статуса иностранного агента, появление института нежелательных организаций – все это работа VI созыва. VII созыв занимался уже украшательством, эдакой резьбой по столбам той виселицы, которую выстроили его предшественники.

Из того, что можно приписать собственным достижениям VII созыва, — ужесточение избирательного законодательства. Начало тоже было положено VI созывом, но VII расширил основания для лишения наших сограждан пассивного избирательного права, то есть права выдвигаться, права быть кандидатами на выборах всех уровней.

Кроме того, этот созыв ввел практики многодневного голосования и тем самым внес свой вклад в расшатывание рамки электорального законодательства Российской Федерации. Это было сделано весной 2020 года, в период наиболее жестких карантинных ограничений, когда общественное внимание было отвлечено другим.

VII созыв также отличился антиэкологическим законодательством: упростил строительство мусоросжигающих заводов, ограничил необходимость общественных слушаний, возможность их перевода в онлайн, расширил рамки экологического законодательства, ослабил действующие нормы, – это было сделано в интересах застройщиков и бенефициаров мусорной реформы.

— Какие принятые законы можно назвать действительно нужными с позитивной точки зрения?

— Из хорошего — декриминализация ст. 282 УК РФ («Возбуждение ненависти либо вражды, а равно унижение человеческого достоинства»). Это действительно большое дело, которое уменьшило число политических заключенных, в смысле людей, которые уже сидят в колониях. Не просто тех, кого преследуют за политическую деятельность, а реально сидящих.

И еще одно действительно большое достижение этого созыва, о котором мы должны сказать, — это знаменитый закон «день за полтора». Десятилетний по продолжительности проект Павла Крашенинникова, который после принятия несколько десятков тысяч человек выпустил из мест лишения свободы.

Это зачет времени, проведенного в СИЗО, с определенными коэффициентами во время отбывания наказания, связанного с лишением свободы. Эта реформа сравнима с амнистией. Кроме того, не разовая, в отличие от амнистии, а постоянно действующая, и в этом случае закон имеет обратную силу.

Еще из хорошего: в течение 2020 года этот созыв одобрял те правительственные инициативы, которые связаны с выплатами в пандемический период, с повышением, например, выплат по безработице для зарегистрированных безработных, выплат на детей, некоторые налоговые послабления для различных видов бизнесов — это тоже они, хоть и не инициировали, но по крайней мере принимали.

— Вы сказали про экологическое законодательство. Но ведь на ПМЭФ Владимир Путин говорил, что вопросы экологии станут чуть ли не локомотивными для России. Теперь получается, что действия Госдумы не коррелируют с посланиями Путина?

— Одна из родовых черт современных автократий, которые называют иногда информационными или гибридными, — это расхождение между словом и делом. По-другому они не могут. Поэтому да, есть шатания в экологической сфере. Если мы посмотрим статистику отклонений Советом Федерации пришедших из нижней палаты федеральных законов, то верхняя палата с гораздо большей вероятностью отклонит принятый Думой закон, связанный с животными, чем связанный с людьми.

Тем не менее если мы посмотрим на думскую законотворческую продукцию, которая подписывается президентом, будучи предварительно одобренной верхней палатой, то увидим: то, что касается мусоросжигательных заводов, градостроительных и экологических норм — все это либерализуется с такой скоростью, с которой мы хотели бы видеть либерализацию других законодательных отраслей — уголовного законодательства например.

— И еще один вопрос по поводу расхождения действий Госдумы и Путина. Буквально на днях впервые за долгое время он наложил вето на законопроект Госдумы РФ, связанный со СМИ. Это рядовая история или пункт, на который следует обратить внимание?

— Это совершенно не рядовая история, это уникальный случай. Президент крайне редко пользуется своим правом вето: можно сказать, он им не пользуется. Предыдущий такой случай был формально в течение работы этого созыва, но касался законопроекта, принятого в прошлом VI созыве. То есть до этого момента президент не накладывал вето ни разу на все, что за пять лет принимали Государственная дума и Совет Федерации.

Предыдущие случаи: давайте их вспомним. Законопроект о «Сколково», ветированный в 2012 году. Тогда сложилось мнение, что через «Сколково» [экс-замглавы администрации президента, экс-зампред правительства Владислав] Сурков с Медведевым финансировали «оранжевую революцию» — в те годы по итогам протестов 2011 — начала 2012 года бродили такие странные идеи. Это отклонение также политически было связано с судьбой бывшего депутата Ильи Пономарева, который вынужден был эмигрировать — на него завели уголовное дело за то, что он какие-то деньги получал из «Сколково» за лекции.

Следующий случай — 2016 год, то есть спустя четыре года, поправки в закон «Об образовании» о создании, скажем так, всероссийского реестра школьников. Опять же, объяснений публичных никаких нет, но говорили о том, что кто-то сказал президенту, что это будет ресурс для педофилов, по которому они будут себе искать жертв. Видимо, это была работа консервативного лобби, родительских организаций.

Сейчас президентом отклонен законопроект, внесенный депутатами [Сергеем] Боярским и [Евгением] Ревенко. Он предполагает ответственность СМИ за перепечатку сообщений других СМИ, если первоначальный источник не удается отыскать. Если на минуту отвернуться от политической составляющей, то это может быть законом против отмывочных платформ: вы заводите в интернете какое-то онлайн-СМИ, печатаете там всякую ересь, потом эту ересь перепечатываете у себя, чтобы избежать ответственности. Мол, это не мы клевещем, это они клевещут.

Эта практика крайне характерна, является фирменной чертой медиахолдинга «Патриот» [связанного с «поваром Путина» Евгением Пригожиным]. Это РИА ФАН, они цитируют друг друга и таким образом создают, во-первых, ощущение массовости, во-вторых, избегают ответственности, потому что концов не найти. Кто первоначальный источник — непонятно. Возможно, именно это соображение повлекло за собой вето.

Но размышлять мы можем, не имея данных. По регламентной сути произошло следующее: законопроект отклонен, он вернется в Госдуму. Далее возможно создание согласительной комиссии. Либо Дума соглашается с президентом и снимает законопроект с рассмотрения, либо его переделывает и принимает заново. Надо сказать, что во всех предыдущих редких, уникальных случаях президентского вето с законом после не происходит больше ничего.

К нему никто не прикасается. Ни с 2012 года в случае с законом о «Сколково», ни с 2016 года в случае с изменением закона об образовании никаких движений больше не происходило. Он не дорабатывается, а снимается с рассмотрения. Велика вероятность, что и с этим законом произойдет то же самое. Если к самой идее решат вернуться, мы увидим что-то схожее в поправках, которые внесет уже новый созыв и другие люди.

— Будет ли работа восьмого созыва отличаться от работы седьмого?

— Работа созыва может измениться, если изменится его состав. Состав может измениться двумя способами. Во-первых, может смениться большинство. Например, никакая партия не получает большинства, создается коалиция. Или происходит то, что называется в политологии «опрокидывающими выборами»: внезапно большинство получает другая партия. В наших условиях это маловероятно.

Есть еще один путь, пройдя по которому состав Думы может изменить свою работу: при сохранении большинства появление в Думе неких новых лиц, депутатов, принадлежащих к новым политическим объединениям, которые сделают этот институт более публичным и более заметным. Это то, что произошло с Московской городской думой после выборов 2019 года. Такой вариант можно предполагать: рейтинги партии власти, мягко говоря, невысоки.

Существуют партии, пользующиеся парламентской льготой, имеющие право выдвигать кандидатов как по партийным спискам, так и по одномандатным округам. В крупных городах в одномандатных округах возможно протестное голосование — либо за любого кандидата, кроме кандидата от партии власти или его же, но замаскированного, либо по сценарию «Умного голосования», то есть за наиболее вероятного оппонента этого самого кандидата.

Если в восьмом созыве появятся несколько депутатов, каких не было в шестом и седьмом, это не изменит ситуацию с большинством, но изменит лицо созыва. В качестве примера посмотрите на Московскую городскую думу. Провластное большинство в ней сохранилось: оппозиция не может отклонить бюджет и объявить импичмент мэру. Тем не менее она может там присутствовать, выступать, запрашивать информацию, вносить инициативы — что называется, повышать видимость этого органа представительной власти.

Ирина Ананина