В Конституции закрепляют принцип «начальнику видней»
Эта статья была в работе через пару дней после оглашения послания Федеральному собранию. Однако она довольно быстро потребовала корректировки — события развиваются столь стремительно, поправки к Конституции принимаются в такой спешке, что волей-неволей подумаешь, что Кремль находится в состоянии панической атаки.
В этой статье я планировала говорить не обо всех аспектах конституционного переворота, который сейчас происходит на наших глазах, а в основном по теме, которая наиболее мне близка как муниципальному депутату, — о местном самоуправлении (МСУ).
«МСУ RIP» — прочитала я где-то в соцсетях сразу после того, как Владимир Путин выдал свой пассаж про местное самоуправление в послании.
Появившись в контексте отказа от приоритета международного права и других изменений Конституции, заявление Путина испугало многих. Уже через пять дней мы получили полный текст поправки. Предлагается статью 132 дополнить частью 3 следующего содержания:
«3. Органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории».
А статью 133 изменить, записав в ней, что органы местного самоуправления выполняют публичные функции и полномочия, имеющие государственное значение, во взаимодействии с органами государственной власти.
Давайте разбираться, чем нам и им это может грозить: де-факто и де-юре.
Что касается изменений де-факто, то тут пугаться уже поздно. Основы, заложенные в Европейской хартии местного самоуправления, предполагающие, что органы местного самоуправления должны иметь максимум возможных публичных полномочий и достаточное финансовое обеспечение для их осуществления, давно заброшены в ту самую яму, которую местному самоуправлению просто не на что закопать.
В течение почти всего правления Путина местное самоуправление в России последовательно лишали полномочий и средств для их осуществления. Это привело к полнейшей деградации МСУ.
Многие квалифицированные люди из муниципалитетов ушли, остались бездари или те, чей основной дар — перекладывать общественные деньги в собственный карман. И если бы, паче чаяния, сейчас Путин решил бы поделиться полномочиями и деньгами, использовать их на благо муниципального округа будет некому. Если только не провести честные выборы и не привлечь в МСУ новых заинтересованных людей.
Как лишали МСУ денег. Возьмем, например, налог на землю — главный муниципальный налог. Налог есть, а земли нет — ее в одночасье передали государству, что сделало нищими муниципалитеты.
Теперь эту тенденцию, похоже, хотят закрепить в юридическом поле. Местное самоуправление сегодня имеет следующие законодательные рамки: упоминаемая выше Европейская хартия местного самоуправления, Конституция РФ и федеральный закон № 131-ФЗ «О местном самоуправлении».
В хартии определяются разнообразные требования к реализации права граждан на осуществление местного самоуправления. Прежде всего, это признание того факта, что органы местного самоуправления являются одной из главных основ любого демократического строя, и что они должны быть наделены «значительной самостоятельностью в отношении полномочий, порядка их осуществления и средств, необходимых для выполнения своих функций».
В Конституции же — в основной главе 1 — уточняется, что в России есть государственная и муниципальная власть, и муниципальная власть пользуется самостоятельностью (ст. 12).
В своем послании и в поправках Путин главу 1, в которой содержится ст. 12, не трогает. Причина в том, что для ее изменения надо созывать Конституционное собрание, а этого организаторы изменения Основного закона делать категорически не хотят (это долго и опасно, видимо).
Тем не менее, в Конституцию вводится новое основополагающее понятие — понятие публичной власти, которое ранее в Основном законе еще не употреблялось. В тексте хартии есть только термин «публичные дела», но никакой единой системы там нет — наоборот, всячески подчеркивается автономность самоуправления.
Путин тоже упоминает государственную и муниципальную власти как нетождественные вещи и, вроде, не предлагает сделать МСУ частью государственной вертикали. Однако формулировка поправок о единой системе, хоть и не государственной, но публичной власти, которая осуществляется во взаимодействии двух уровней власти, дает почву для еще более сильного подчинения МСУ регионам. Ведь «взаимодействие» может быть таким, что никто пикнуть не сможет, а уже, тем более, проявить какую-то самостоятельность и инициативу.
Все эти формулировки, противоречащие Европейской хартии, скорее всего, будут детализировать в законе № 131-ФЗ, и под них будет легко подверстать любые изменения, направленные на лишение муниципалитетов самостоятельности с целью повышения «эффективности» взаимодействия с госорганами.
Меня не устраивает аргумент противников борьбы за Конституцию, что, мол, она все равно не выполнялась. Это вовсе не аргумент. Когда она не выполнялась, мы могли требовать ее выполнения.
А когда уничтожение МСУ закрепят конституционно, придется доказывать уже, что Основной закон страны нелегитимен. А это намного сложнее. Нельзя законодательно закреплять порочные практики.
Впрочем, теперь, когда Кремль юридически встроит МСУ в вертикаль публичной власти, можно начинать предъявлять за каждую яму лично Путину. Ведь, находясь на вершине вертикали, он берет на себя ответственность за каждый город, село и хутор в нашей стране. Ведь люди, которые там живут, права на самостоятельность будут лишены.
В основе таких решений лежит базовый принцип: мы своему народу не доверяем. Инициатива наказуема. Начальник знает лучше. Оно и понятно: слишком самостоятельные люди не будут терпеть выкрутасы несменяемого елбасы.
Однако такая, понимаемая крайне узко, «стабильность» (которую нам выдают под видом перемен) ведет к фатальным ошибкам. В стране, которая простирается на 11 часовых поясов, просто невозможно придумать решение, которое подходит для всех: как невозможно придумать единый график подачи тепла в Мурманске и Сочи или меню тех самых горячих обедов в местах, где главный источник витаминов — брусника или виноград.
Разнообразие, самостоятельность, местная инициатива и горизонтальные связи помогают развиваться отдельным муниципальным округам и, в конечном счете, всей стране.
Ведь миллионы людей могут сделать, придумать, внедрить гораздо больше интересного и нового, чем одна, даже самая умная, голова в Кремле.
А еще — автономное местное самоуправление позволяет, вовремя выявляя ошибки, не масштабировать их. Пример можно взять из того же послания, где Путин торжественно объявил о прекрасном здравоохранении будущего — с сильным первичным звеном. Правда, он почему-то не напомнил, что именно при нем это первичное звено было нещадно разрушено как раз с помощью передачи местных больниц в ведение регионов.
Региональные власти, недолго думая, повсеместно начали ту самую «оптимизацию», от которой, собственно, мы все и страдаем. А особенно жители малых городов, поселков и деревень. Теперь для получения даже самой простой медицинской помощи им приходится ездить в районный центр, а для хоть сколько-то более сложной — в региональный или федеральный.
В итоге люди просто остаются без медицины. В XXI веке. И все из-за стремления Кремля все максимально централизовать и контролировать.
Централизованный контроль и прямое управление, лишение людей и муниципалитетов самостоятельности никогда не приводят ни к эффективности, ни к процветанию, ни к развитию. Более того, они не приводят даже к порядку. Ровно наоборот: к тем самым ямам на дорогах, которые просто некому ремонтировать. Потому что из Кремля их не видно, а на местах нет средств купить лопату и нет полномочий яму закопать.
Юлия Галямина, политик, соорганизатор Школы местного самоуправления novayagazeta.ru
Рисунок Сергея Корсуна,
Emsu.ru