Зарплатный тупик: как реформировать оплату труда бюджетников
Не так давно внимание президента страны привлекло, мягко говоря, не совсем благополучное положение с оплатой труда бюджетников — людей, занятых в таких важнейших сферах, как образование, здравоохранение, социальное обеспечение, наука и культура. На одном из заседаний Владимир Путин с удивлением узнал, что в Новосибирске ученый не получает 200% от средней по региону, как это было в свое время установлено его указами мая 2012 года.
В его поручении сказано: «Правительству РФ совместно с органами исполнительной власти субъектов РФ проанализировать систему оплаты труда работников организаций бюджетной сферы (во всех таких организациях) и определить соответствие уровня оплаты труда этих работников целевым показателям, установленным указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. №597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики». Срок — 20 апреля. Пока правительство думает, давайте попробуем разобраться сами.
Итак, исходный пункт — это майские указы президента 2012 года. В них были установлены действительно прорывные цели по росту зарплат бюджетников. Если на момент подписания этих указов типовой бюджетник (специалист с высшим образованием, но не руководитель) получал примерно 50–60% от средней оплаты труда по региону своего проживания, то уже в течение считаных лет это соотношение должно было в зависимости от специальности вырасти до 100–200%!
На чем было основана тогдашняя уверенность власти в реалистичности такого рывка? В 2012 года Россия оправилась от мирового экономического кризиса 2008–2009 годов. В 2010-м ВВП вырос на 4,5% в 2011-м — на 4,3%. Казалось, что такие уровни сохранятся и далее. Поэтому и бюджет соберет много дополнительных денег, из которых можно и оплатить предписанное увеличение оплаты труда бюджетников.
Однако уже в 2012 году ВВП вырос на 3,3%, а в 2013-м (при ценах нефть $110 за баррель) всего на 1,3%. Расчет на появление дополнительных финансовых ресурсов оказался неоправданным. А уж с 2014 года и по сей день экономика если и растет, то чисто статистически — в районе 1%.
Поэтому с реализаций президентских предписаний по подъему оплаты труда бюджетников сразу же возникли проблемы. Здесь хочу напомнить, что из федерального бюджета зарплату получают только сотрудники высших учебных заведений, Академии наук и федеральных медицинских центров. Остальные — основная масса работников образования, здравоохранения, культуры и социальной защиты — «сидят» на содержании региональных бюджетов. Вот на местах и начали возникать проблемы, ведь, как известно, лишь 13 субъектов Федерации (по состоянию на докоронавирусный 2019 год) могли самостоятельно обеспечивать социальные мандаты, а остальные 72 не могут выживать без трансфертов из Москвы. А федеральный центр не собирался полностью покрывать возникшие в регионах дополнительные расходы.
Как выкручиваться типовому губернатору в этой ситуации? Ведь невыполнение президентских указаний — это прямой путь к отставке. И вот тут мы все годы, прошедшие с подписания майских указов, наблюдали появление массы ухищрений для того, чтобы отчитаться о решении поставленной президентом задачи. Вот только некоторые из них:
— сокращение численности той части персонала бюджетных учреждений, которые выполняли там техническую и вспомогательную работы. Высвобожденный фонд оплаты труда переходил для распределения оставшихся работников;
— перевод персонала, на который распространялись президентские указы, на рабочие места, не подпадавшие под эти указы. Например, санитарок массово переводили в уборщицы;
— оформление людей, занятых на полной ставке, на полставки с сохранением при этом прежней зарплаты и прежнего объема обязанностей;
— перевод людей, занятых на полной ставке, на работу с повышенной нагрузкой — 1,5 и более ставок с высвобождением части основного персонала под предлогом «оптимизации».
Но даже с учетом всех ухищрений установки из майских (2012 года) указов о радикальном повышении оплаты труда бюджетников выполнены не полностью. Вот, к примеру, что отмечает Счетная палата: «По 2019 году в целом ряде субъектов не были достигнуты нужные показатели, — констатировал аудитор Сергей Штогрин. — Наибольшие проблемы отмечены в сегменте «младший медицинский персонал»: показатели не достигли 48 субъектов из 85. Еще один проблемный сегмент — «педагогические работники дошкольных образовательных учреждений»: показатели не достигнуты в 43 регионах».
В целом по РФ до обозначенного указами уровня поднялась средняя зарплата по 5 из 12 категорий бюджетников (по 9 — с учетом отклонения в размере 5%). В первом полугодии 2020 года не достигнуты целевые значения по 4 категориям (по 3 — с учетом отклонения в размере 5%).
При этом анализ Счетной палаты показал, что рост оплаты труда в бюджетной сфере сопровождался сокращением численности сотрудников. Так, по данным Росстата, младшего медицинского персонала за 2013–2019 годы стало меньше на 61,3%, социальных работников — на 32,6%. Общая численность по всем предусмотренным указами категориям сократилась на 14,5%. В результате нагрузка на оставшихся бюджетников выросла. Например, на одного социального работника — на 66,7%.
О чем же говорит уже более чем восьмилетняя эпопея с попыткой радикального повышения оплаты труда бюджетников?
Простой рост, основывающийся на усредненных показателях, хотя и выглядит привлекательно, но при столкновении с практической реализацией высвечивает целый ряд системных проблем, которые серьезно снижают социальный и политический эффект от, безусловно, правильной общей постановки вопроса. Никто ведь не оспаривает необходимость достойно оплачивать труд в образовании, здравоохранении, науке, культуре и социальном обеспечении. Более того, глобальные сдвиги на рынке труда все более ясно указывают на то, что именно в эти сектора, напрямую связанные с «человеческим капиталом», будет постепенно — по мере роботизации, цифровизации, внедрения искусственного интеллекта — сдвигаться занятость.
Для этого процесса надо расчищать дорогу, устраняя уже очевидные архаизмы в формировании оплаты труда бюджетников. Например, мы видим многочисленные «серые» зоны и даже злоупотребления внутри многих бюджетных организаций, когда их руководители умело манипулируют так называемыми доплатами к основному окладу не с целью повысить качество и эффективность труда, а для того, чтобы поощрить своих и наказать неугодных работников, а в ряде случаев и просто положить себе в карман откат от зарплат подчиненных.
Зачастую первое лицо устанавливает самому себе и своим приближенным очень большие доплаты и премии по всем возможным поводам, а остальной персонал держит на голодном пайке. При этом средняя цифра по оплате труда в таком учреждении вполне соответствует тем обобщающим параметрам, которые установлены майскими указами президента.
Кроме того, давно ставится, но так и не решен вопрос о соотношении твердого оклада и стимулирующих надбавок. Сейчас, как правило, это соотношение не в пользу оклада. Что дает практически неограниченные возможности давить на работника и приводит к формированию устойчивой мотивации не к повышению качества конечного продукта, а к манипуляциям с бумажной отчетностью, которой буквально завалили любое бюджетное учреждение.
Из этих и других тупиков в организации оплаты труда бюджетников есть два выхода. Первый, который считается самым перспективным, — унификация правил и организация всеобъемлющего контроля вышестоящими инстанциями всех подведомственных бюджетных организаций. Но что-то мне подсказывает, что этот подход для такой огромной, разнообразной и федеративной страны, как наша, тоже тупиковый.
Есть второй выход — сильно не модный сейчас — расширять демократические, самоуправленческие основы работы бюджетной сферы. Это значит, во-первых, что надо укреплять права регионов и муниципалитетов на распоряжение большей, чем сейчас, налоговой базой. Местной власти, особенно на локальном уровне, виднее, кому сколько платить в школе, поликлинике, больнице. При этом, естественно, нельзя опускать зарплаты ниже федеральных минимальных стандартов.
Во-вторых, должна быть радикально активизирована работа управляющих советов каждого бюджетного учреждения, куда должны входить представители местной власти, общественности, профсоюзов, бизнеса. Именно перед этим органом, который должен принимать бюджет и штатное расписание с собственной системой оплаты труда, должен отчитываться руководитель бюджетного учреждения. Этот орган, кстати, должен предлагать учредителю (а это как раз местная власть) кандидатов на позицию первого лица, а назначения ключевых специалистов пропускать через себя, заключая с ними контракт, в котором прописаны все финансовые условия. Эти же принципы вполне применимы и для финансируемой из федерального бюджета академической науки.
Самоуправление и общественный контроль — вот краеугольные камни давно назревшей реформы оплаты труда бюджетников. Тогда и вливаемые в эту важнейшую сферу немаленькие деньги будут давать несравненно более высокую социальную отдачу.