20 МАЙ 2020
К режиму повышенной готовности, введенному в России в связи с пандемией коронавируса, в правовом отношении у правозащитников много вопросов. С одной стороны, ограничения вводили временно и в благих целях – не допустить роста числе заболевших и увеличения смертности. С другой, под эти меры действующее законодательство применяли выборочно, одновременно спешно дополняя статьи КоАП РФ новыми размытыми нормами и несоразмерными штрафами. При этом остается не ясным – будут ли эти статьи отменены после окончания режима самоизоляции. Все это, особенно на фоне случаев привлечения граждан к административной ответственности по сомнительным поводам, стирает грань между вынужденными мерами и произволом.
При тотальном жестком ограничении, подкрепленном угрозой высоких штрафов, граждане оказались в правовой изоляции. В связи с этим правозащитники запустили горячие линии, каналы и блоги по вопросам штрафов и режима повышенной готовности. Например, Апология протеста (АГОРА) в своем телеграмм канале поделилась инструкцией «Как обжаловать штраф» ( КАК ОБЖАЛОВАТЬ ШТРАФ ). Комитет против пыток открыл блог о режиме повышенной готовности, в котором разбирает, насколько законны ограничения властей и как все это согласуется с Европейской конвенцией по правам человека. В Перми создана группа «Стоп коронаперегибы. Пермь» и т.п.
На фоне новой правовой действительности остается дискуссионным вопрос о необходимости введения чрезвычайного положения на период ограничительных мер в России. Правозащитник Лев Левинсон в своей статье «Чрезвычайщина вместо ЧП» (размещена ниже) высказывает мнение, что ЧП не ввели, так как регулирующий его закон «О чрезвычайном положении» не допускает злоупотреблений властей ситуацией. Например, работа судов при ЧС продолжилась бы в обычном режиме. Но главное, не только в том, что закон ограничивает государство и обязывает его компенсировать понесенный гражданам ущерб. Закон устанавливает, что указы Президента и иные нормативные акты, «принятые в целях обеспечения режима чрезвычайного положения и связанные с временным ограничением прав и свобод граждан, а также прав организаций, утрачивают силу одновременно с прекращением периода действия чрезвычайного положения без специального о том уведомления». Без введения ЧП ситуация в России стала бесправной, и велика вероятность того, что после снятия ограничительных мер, свободы в прежнем виде не будут восстановлены даже на том уровне, в котором они находились до введения режима самоизоляции.
Пандемия поставила правозащитное сообщество перед новым сложным вызовом. Ему еще предстоит осмыслить, в какой степени и при каких условиях допустимо ограничение прав и свобод граждан, какова роль правозащитников в подобных ситуациях.
Предлагаем начать дискуссию по этой теме, а также по вопросам и проблемам, поднятым в публикации Льва Левинсона. Присылайте ваши статьи и мнения на электронный адрес редакции сайта Коалиции в поддержку правозащитников [email protected] .
ЧРЕЗВЫЧАЙЩИНА ВМЕСТО ЧП
Когда разговор о правовой стороне пандемии доходит до чрезвычайного положения – надо ли его вводить – обычно возражают: мало нам пропусков? еще и комендантский час понадобился? Это возражение от незнания: порядок ЧП, вводимого по эпидемиологическим основаниям, не допускает никакого комендантского часа.
Есть два режима, предусмотренных федеральным конституционным законом «О чрезвычайном положении»: один режим – ЧП, вводимое в случае политических катаклизмов, другой – в случае природных и техногенных бедствий, в том числе, эпидемий. Закон о ЧП, принятый в 2001 году, выпадает из общей картины политического законодательства РФ, представляющего собой имитацию и профанацию (как, например, законы о парламентском контроле, об общественном контроле) либо до дна ограничивающего конституционные права (таковы законы о выборах и референдуме, информационное законодательство и др.). Сейчас, почти двадцать лет спустя, понимаешь, что в 2001 году о парламентской свободе еще можно было говорить, особенно сравнивая с нынешним единомыслием. Да, с одной стороны, принимавшийся тогда, одновременно с законом о ЧП, закон о политических партиях, погубивший партийное многообразие, ни исправить, ни остановить не удалось, хотя в первом чтении этот проект голосовался трижды и был принят ценой нескольких колебавшихся голосов. Закон же о ЧП, в первоначальной редакции сомнительный, ко второму чтению силами думской рабочей группы (заметную роль в ней играли депутаты Сергей Ковалев и Сергей Юшенков) был исправлен и вышел таким, как нужно, т.е. неудобным для применения, так как ставил действия властей в связи с режимом ЧП в строгие правовые рамки.
По закону, и основания введения, продления и прекращения режима ЧП, и перечень временных ограничений прав граждан, и порядок управления в особых условиях не оставляют властям пространства для маневров. В законе нет привычных «других обстоятельств», «иных прав», разных «как правило». Главное же – государственная власть собирается при ЧП в единую вертикаль даже в случае его введения на части территории РФ, тем более – на всей территории.
По закону решение о введении ЧП принимает Президент. Если он этого в необходимом случае не делает, а рассуждает о печенегах и половцах, если парламент не подает голоса, требуя от президента выполнения закона, ситуация становится неправовой. Конституционный закон не действует. С начала эпидемии слова «чрезвычайное положение» не прозвучали в Госдуме ни разу. Потому что введение ЧП не позволило бы главе государства переложить ответственность на регионы и на самих граждан.
Можно ли вообразить бо́льшие основания для введения чрезвычайного положения, чем то, что происходит сейчас? Но ЧП не было и уже не будет введено. Почему? Потому что глава государства, двадцать с лишним лет выстраивавший страну по вертикали, в трудный момент переложил всё на губернаторов – в одних регионах (например, в Краснодарском крае) чуть ли не военное положение, в других, например в Тверской области, никаких дополнительных ограничений нет вообще. Отвечать головой будут главы регионов. Виноватыми окажутся и те, в чьих регионах не было пропускного режима – их будут клясть за погибших. И те, кто пошел на строгие ограничения – им достанется за экономические последствия.
Закон о ЧП устанавливает противоположное – возможность ограничения полномочий губернаторов и мэров, создание единого федерального штаба, а при введении ЧП во всей стране – подчинение всех силовиков одному, определяемому президентом, федеральному органу. В случае эпидемии таким органом могло бы быть МЧС. В таком случае его руководитель возглавляет оперативный штаб, в который входят представители МВД, ФСБ и других органов.
Что говорит закон? Президент, согласно закону, является главным ответственным за введенное его указом ЧП. Именно президент, а не главы субъектов, принимает решение о введении ЧП, устанавливает чрезвычайные ограничения прав граждан и деятельности организаций (не обязательно все ограничения, но только предусмотренные законом для соответствующего типа ЧП). В указе дается обоснование необходимости введения такого режима, определяются ответственные. Решение о продлении режима, его отмене также принимает президент. Однако его решения контролируются Парламентом. Указ о введении или продлении ЧП утверждается Советом Федерации. Работа Парламента в период действия ЧП не может быть приостановлена. В условиях ЧП не могут проводиться выборы и референдумы. Правда, в законе ничего не говорится о «всероссийском голосовании», потому что о таковом не слышно было никогда. Правосудие в условиях ЧП осуществляется в обычном порядке. Чрезвычайных судов и каких-либо ускоренных форм судопроизводства быть не может. Наконец, закон о ЧП гарантирует пострадавшим от действий, ставших причиной введения ЧП, полное возмещение материального ущерба, содействие в трудоустройстве, предоставление необходимой помощи. Таковы требования закона.
Чтобы не вводить ЧП, власти ссылались в отдельных случаях на Федеральный закон 1994 года «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Но это закон о локальных бедствиях, весь его текст свидетельствует о невозможности его применения на всей территории страны. В 1994 году конституционного закона о ЧП еще не было. Вне всякого сомнения, федеральный конституционный закон выше федерального. И при конкуренции норм должен применяться ФКЗ, а не ФЗ.
Уже несколько месяцев вся страна под домашним арестом, именуемым «самоизоляцией». Миллионы безработных. Алексей Навальный требует выплатить каждому россиянину по 20 тысяч р., власти обвиняют его в популизме. Трудно сказать, почему Навальный своевременно не призывал ввести ЧП, ведь тогда суммы компенсаций потерпевшим от коронавируса, в том числе оставшимся без работы, были бы другими.
В течение двух с лишним месяцев суды рассматривали лишь отдельные «важные» дела, отобранные руководством. Кодексы, само собой, не допускают такой селекции. Т.е. по сути это было чрезвычайное судопроизводство. Публику, журналистов в суды не пускали (а кое-где и адвокатов). Между тем, по Конституции, производство во всех судах открытое. Закрытие судебных заседаний вполне можно считать «ускоренным судопроизводством», во всяком случае – упрощенным, что тоже недопустимо.
Положения закона о последствиях прекращения ЧП принципиально важны. Дело не только в обязанности государства компенсировать понесенный гражданами ущерб. Закон устанавливает, что указы Президента и иные нормативные акты, «принятые в целях обеспечения режима чрезвычайного положения и связанные с временным ограничением прав и свобод граждан, а также прав организаций, утрачивают силу одновременно с прекращением периода действия чрезвычайного положения без специального о том уведомления».
Чрезвычайное положение не было введено. Зато законодатель воспользовался пандемией для принятия очередной серии запретов и санкций.
Изменения, внесенные в КоАП законом от 1 апреля 2020 года, предусматривают штраф до 40 тысяч р. для граждан и до 500 тысяч р. для организаций за «действия (бездействие), совершенные в период режима чрезвычайной ситуации или при возникновении угрозы распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих, либо в период осуществления на соответствующей территории ограничительных мероприятий (карантина), либо невыполнение в установленный срок выданного в указанные периоды законного предписания (постановления) или требования органа (должностного лица), осуществляющего федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, о проведении санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий».
COVID–19 будет побежден, а поправки в КоАП останутся. Не потребуется даже признавать ситуацию чрезвычайной, так как равно наказуемым является теперь нарушение санитарно-гигиенических правил «при возникновении угрозы распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих». То есть достаточно даже возникновения угрозы эпидемии гриппа (или другого ОРВИ), чтобы мэр Москвы запретил людям появляться на улице. Безнаказанно чихать и кашлять больше нельзя. Сидите дома, там полицейских патрулей пока нет.
МВД разъяснило, как понимать антисанитарное бездействие: «К ответственности могут привлечь россиянина, который приехал из иностранного государства на родину и не сообщил о возвращения, не дал фактический адрес пребывания. Кроме того, штрафы грозят гражданам, которые отказываются проходить обязательное лабораторное обследование и вызвать врача на дом при появлении симптомов заболевания» (Газета.ру 16 мая 2020 года). Ответственность за нарушение постельного режима пока не введена.
Начало санитарно-полицейскому законотворчеству было положено в начале 2011 году в базовом законе «Об основах охраны здоровья в Российской Федерации», где появилась норма об обязанности граждан заботиться о своем здоровье. Действовавшие ранее Основы законодательства об охране здоровья не знали такой обязанности, более того – Комитет конституционного надзора СССР официально признал эту обязанность не соответствующей Конституции.
От поведения человека контроль распространяется на его тело. СМИ сообщают, что «в России будет создан реестр граждан, переболевших коронавирусом и имеющих иммунитет. Он может пригодиться на случай «второй волны» или ухудшения эпидемиологической ситуации: россияне с иммунными паспортами смогут продолжить работать, когда остальные отправятся на карантин. Наиболее полным реестром будет обладать Москва: по указу мэра работодатели с 12 мая обязаны регулярно проводить тестирование сотрудников на COVID и антитела к нему. Иммунный паспорт может также понадобиться для зарубежных поездок: их обладателям будет проще получить визу и забронировать номер в отеле» (МК, 12 мая 2020 года).
Последствия принимаемых ныне мер не сулят ничего хорошего. Министр иностранных дел Лавров с удовлетворением предупредил человечество, что прежних свобод уже не будет. Слово «свобод» в цитате из выступления министра поставлено в Российской газете в кавычки, в соответствии с правилами правописания газеты Правда (в советской прессе слова о правах и свободах на Западе неизменно именовались так называемыми). Под ударом свобода передвижения из-за закрытия границ, да и внутри страны. Уничтожается неприкосновенность частной жизни из-за тотального контроля, слежки.
Под предлогом эпидемиологической защиты еще более ограничивается свобода слова, свобода распространения информации. В КоАП введена ответственность в виде штрафа от 1,5 до 3 миллионов рублей за «распространение в средствах массовой информации, а также в информационно-телекоммуникационных сетях под видом достоверных сообщений заведомо недостоверной информации об обстоятельствах, представляющих угрозу жизни и безопасности граждан, и (или) о принимаемых мерах по обеспечению безопасности населения и территорий, приемах и способах защиты от указанных обстоятельств». Что есть правда, что недостоверно, решать будут эксперты, признававшие экстремистскими тексты Свидетелей Иеговы.
Осознав выгоды санитарно-эпидемиологических преследований, власть, исчерпав антиэкстремистскую повестку, способна перейти к разработке «гигиенических» уголовных и административных статей. Ведь преследовать за вирусы куда удобнее, чем за мысли. Мысли неотъемлемы от человека, а вирус существо внешнее, вроде беса, изгнание которых всегда поощряла святая церковь.
Минздрав превращается в силовую структуру. Раньше сначала приезжала скорая, потом полиция. Теперь они приезжают одновременно.
Оставаться просто честным врачом в этой системе все труднее, как в полиции – честным полицейским. Система будет требовать слежки, доносов, фальшивых диагнозов; клятва врача и врачебная тайна уступят интересам госбезопасности. Врачи, вероятно, станут госслужащими. А правозащитникам придется защищать права и свободы не только от карательной психиатрии, но и от карательной пульмонологии, карательной вирусологии… И это будет нелегко.
Как-то мы с С.А.Ковалевым спорили о цивилизации, что это вообще такое. Сергей Адамович – горячий сторонник идеи о единой и единственной цивилизации – западной, точнее западного происхождения. Есть цивилизация и есть ее отсутствие. Отсюда – миссионерская экспансия ценностей этой цивилизации, иногда в виде бомбардировок. Противоположное суждение: цивилизаций много, не может быть одной истинной и обязательной для всех цивилизационной модели. Хотя мы дети западной цивилизации и любим ее. Одновременно христианский и атеистический идеал свободы – наше материнское молоко. Но без прав человека, без выстраданных свобод, западная наша цивилизация теряет смысл. Пандемия показала — стремительный научный прогресс идет не туда, вся его мощь конвертируется в новые достижения ВПК, то есть в орудия убийства. Государства готовы хоть к космическим войнам, но оказались не готовы лечить людей от коронавируса.
Лев Левинсон
19 мая 2020 года