Реформа МВД начала 2010-х годов, очевидно, провалилась. Полицейское насилие, фальсификации уголовных дел и палочная система, порожденная сверхцентрализацией, — лишь часть проблем российской правоохранительной машины. «Медуза» расспросила исследователей, правозащитников и бывших силовиков, что именно нужно в ней поменять, почему нужна децентрализация МВД и почему эти изменения не имеют смысла без реформы судебной системы.

Сейчас МВД — монолитная структура. Ее нужно разделить

Коротко. Если у городов и регионов появится своя полиция, ей придется отчитываться перед гражданами, которых она защищает. А не только перед начальством.

Кирилл Титаев, социолог, директор по исследованиям Института проблем правоприменения:

Cверхцентрализация порождает палочную систему: управлять 90 однородными подразделениями иначе как на основе статистических «палок» и формальных показателей невозможно. Это порождает бюрократизацию и перегрузку [полицейских] бумажной работой на всех уровнях. Это проблема полицейских систем во всем мире, но в России она особенно яркая.

Поэтому децентрализация полиции — важнейший шаг, который необходимо сделать российской правоохранительной системе.

Часто говорят, что это приведет к созданию локальных мэрских или губернаторских армий, к новым Кущевкам и так далее. Но Кущевка — это как раз феномен, который свойственен сверхцентрализованным системам. Если руководитель регионального главка понимает, что у него в каком-то районе все плохо, то ему гораздо рациональнее попытаться это скрыть. Кущевки как раз возникают там, где на локальном уровне происходят слияние и сговор с руководителями крупных федеральных структур.

Гораздо привлекательнее ситуация, когда есть отдельная муниципальная полиция с небольшими полномочиями — в первую очередь в сфере охраны общественного порядка; региональная полиция, которая занимается большинством рутинных уголовных дел; и федеральная, которая занимается сложными делами. Эти три полиции становятся еще и инструментами взаимного контроля. Если в каком-то районе города сотрудники ППС приспособились подбирать пьяных и обворовывать их, то региональная и федеральная полиция будут заинтересованы в том, чтобы выявить преступников и сделать эту историю достоянием общественности — и это не будет считаться недоработкой вышестоящей полиции.

Наталья Таубина, правозащитница, директор фонда «Общественный вердикт»:

Децентрализация была бы идеальным решением. Если функция полиции — противодействие преступности и охрана общественного порядка, то ее работа должна выстраиваться исходя из региональных особенностей. Если локальное общество формирует запрос, то полиция выстраивает приоритеты исходя из этого запроса. А дальше общество оценивает степень удовлетворения, соответствия работы полиции этому запросу.

Ростислав Куликов, бывший следователь МВД, сейчас адвокат:

Жесткая централизация, а также отсутствие надлежащего судебного и общественного контроля — одна из ключевых проблем правоохранительной системы России. Это советская система, она была создана в 1970-х годах, на протяжении последних 40 лет незначительно менялась и не отвечает современным реалиям: там прежние показатели отчетности, АППГ, раскрываемость и так далее.

Мария Шклярук, ответственный секретарь оргкомитета Общероссийского гражданского форума:

Необходимо убрать все лишние этажи иерархии, усилить финансирование тех, кто реально занят работой: участковых, дознавателей, оперативников. Создать муниципальную милицию, передав ей финансирование и штатную численность, возможно — региональную полицию, для борьбы с обычной преступностью. А федеральные структуры сделать более малочисленными, но профессионально ориентированными на борьбу с организованной преступностью.

Государство должно проявлять нулевую толерантность к полицейскому насилию и создать специальную службу для расследования пыток

Коротко. Полицейских в России почти не наказывают за незаконное насилие и пытки, потому что силовики защищают своих. Следователи по таким делам не должны быть связаны с подследственными. Работающие видеорегистраторы и прозрачные стены в участках тоже не помешают.

Мария Шклярук, ответственный секретарь оргкомитета Общероссийского гражданского форума:

К сожалению, ее [проблему полицейского насилия] просто не решить. Потребуется целый комплекс мер. Расширение общественного контроля. Создание специальной службы для расследований пыток, укомплектованной правозащитниками. Неприемлемость насилия вне рамок закона при задержании, расследования и наказания за демонстративное насилие при задержаниях, нетерпимость к пыткам. Обязательные видеорегистраторы [у полицейских] и презумпция виновности при их отключении. Современные технологии позволяют организовать постоянную фиксацию деятельности сотрудников, трансляцию видео в федеральные центры обработки данных и, например, автоматический анализ потокового видео на предмет сцен насилия, пробелов в видео. Как сказала одна из моих коллег: нам все время угрожают «большим братом» со стороны государства — возможно, нужен «большой брат гражданского общества».

Другая мера — поддержка людей внутри правоохранительной системы, которые не готовы мириться с пытками. Во многих странах изменение ситуации происходило только после появления таких людей, которых поддержали общество, другие правоохранители и прокуратура. Такие люди есть и в России, им тоже нужна поддержка.

Кирилл Титаев, социолог, директор по исследованиям Института проблем правоприменения:

Проблема полицейского насилия — то, через что прошли все страны. Для ее решения существует несколько подходов. Вероятно, в России, где в полиции процветает культура толерантности к насилию, должна применяться некоторая комбинация. Первое — это нулевая толерантность к доказанным случаям насилия, включая самые мелкие. Любое насилие, если оно не является ответом на насилие, не должно существовать. Любой доказанный случай должен приводить к быстрой и жесткой реакции. Мы видим, что наказания за насилие со стороны силовиков довольно мягкие, а уровень оправданий по таким делам довольно высок.

Второе — это ликвидация физических условий для самой возможности насилия. То есть это прозрачность в полицейских участках. Пространство в них должно быть устроено так, чтобы любому стороннему человеку, посетителю все было видно. Пример — Грузия, где в полицейских участках прозрачные стены. В России участки устроены так, что постороннему человеку, условному сотруднику ОНК, даже зашедшему достаточно далеко, огромное количество углов и кабинетов просто физически не видны.

Наталья Таубина, правозащитница, директор фонда «Общественный вердикт»:

Необходимо ввести принцип немедленного возбуждения уголовного дела в случае сообщения о пытках. Внедрить на практике правило немедленного отстранения от служебных обязанностей на время проведения расследования. Должны быть приняты нормативные документы, обеспечивающие, наконец, нормальную работу специального подразделения СК по расследованию должностных преступлений. Сейчас это подразделение включается только в расследование резонансных дел, а подавляющее большинство дел о пытках и жестоком отношении расследуется районными следователями. Если Следственный комитет начнет добросовестно расследовать сообщения о полицейском насилии и доводить их до судов, то и масштаб насилия станет уменьшаться. Применять незаконное насилие станет невыгодно — получишь срок, лишишься должности, зарплаты и социальных благ.

Булат Мухамеджанов, правозащитник, «Зона Права»:

Сотрудники [полиции и других силовых структур], которые пытают людей, в большинстве своем полагают, что они останутся безнаказанными, и, к сожалению, так и происходит. Статистика говорит, что лишь около 5% обращений граждан, которые жалуются на полицейские пытки, превращаются в уголовные дела. По остальным случаям выносят постановления об отказе в возбуждении дела. Весь этот массив жалоб отсеивается Следственным комитетом еще на стадии доследственных проверок.

Причина, по которой дела в отношении сотрудников полиции не расследуются, в том, что следователь и, к примеру, оперативник уголовного розыска сильно связаны друг с другом. Представьте, оперативник поймал убийцу, а на следующий день на этого же оперативника приходит материал, что он кого-то избил. Только вчера следователь его хвалил, а сегодня имеет все основания, чтобы возбудить на него уголовное дело. Следователи, которые работают по делам в отношении сотрудников полиции, должны вообще не пересекаться с самими полицейскими. Создание специализированного отдела позволило бы разбить связку «следователь — полицейский».

Нужно сделать полицию менее военизированной

Коротко. Полиция в России слишком похожа на армию. В итоге смысл ее работы сводится к служению абстрактному государству, а не конкретным людям.

Кирилл Титаев, социолог, директор по исследованиям Института проблем правоприменения:

Милитаризация полиции в России гораздо выше, чем в большинстве стран мира. Это порождает специфическую культуру, в частности, высокую толерантность к насилию. Мелкое, не оставляющее существенных травм насилие, вообще стало нормой в работе правоохранительных органов. Полувоенизированной структурой в составе полиции нужно оставить только патрульно-постовую службу. Везде, где это возможно, следует вводить гражданские службы, не нуждающиеся в погонах. Есть, к примеру, инспекции по соблюдению административного законодательства. Это, как правило, женщины, которые занимаются бумажной работой. В конце 1990-х — начале 2000-х появление в воинских частях гражданских кадровиков, бухгалтеров и так далее снижало уровень повседневного насилия офицеров по отношению к солдатам. Позволить себе с похмелья съездить по морде призывнику на глазах у тети Маши, которая пришла вести бухгалтерию, сложнее. Это довольно простой психологический эффект.

Игорь Каляпин, правозащитник, член СПЧ, председатель «Комитета против пыток»:

Во всех без исключения правоохранительных органах живет идея, что основная цель их деятельности не защита прав и законных интересов граждан, а защита государственных интересов, борьба с преступностью. В результате сотрудники воспринимают себя и свою работу как служение неким сакральным высшим идеалам. А граждане воспринимаются как нечто недостойное защиты.

Весьма симптоматично изменение девиза полицейской присяги: в старом варианте были слова «служа закону — служу народу». А теперь формулировка такая: «служа закону — служу отечеству». В шкале ценностей «отечество», «закон», «народ» последний явно не является приоритетной ценностью. Эта идеология прослеживается и в Уголовном кодексе, где преступления, связанные со злоупотреблением властью, рассматриваются как преступления против «установленного порядка несения службы». А потерпевший, к которому, например, применяли пытки, является всего лишь «дополнительным объектом» преступления.

Незаконное насилие со стороны полицейских должно расцениваться как отдельное преступление

Коротко. Если в УК появится отдельная статья, посвященная незаконному насилию силовиков, то по таким преступлениям хотя бы появится статистика. А полиция боится плохой статистики.

Елена Шахова, правозащитница, «Гражданский контроль»:

Пытки должны быть криминализированы как отдельный вид преступления. Россия обязана ратифицировать Дополнительный протокол к Конвенции против пыток и создать национальный превентивный механизм.

Наталья Таубина, правозащитница, директор фонда «Общественный вердикт»:

Надо криминализировать пытки в нашем Уголовном кодексе, и это преступление должно попадать в категорию особо тяжких. Это как минимум приведет к тому, что в государственной статистике появится показатель «пытки» — и мы наконец-то увидим масштаб их распространения. Конечно, эта статья будет работать, если пыточные дела будут эффективно расследоваться и доходить до суда.

В нашей правоприменительной практике почти не учитывается принцип соразмерности и обоснованности применения силы и спецсредств. Правоохранители совершенно не понимают, что такое соразмерность, что нет необходимости продолжать бить задержанного, лежащего на асфальте. Соответственно, требуются меры по внедрению этого принципа в ежедневную практику — через нормативы, через курсы подготовки — и вплоть до разбора конкретных ситуаций прививать эти принципы в головы правоохранителей.

Игорь Каляпин, правозащитник, член СПЧ, председатель «Комитета против пыток»:

В стране огромное количество частных охранных предприятий. Правовая подготовка у охранников гораздо хуже, чем у полицейских. Кстати, многие полицейские, уволенные по «отрицательным мотивам» идут на работу «в охрану». Так вот, я ни разу не слышал, чтобы чоповцы избили своих клиентов. Почему менее образованные и хуже подготовленные охранники выполняют свои функции без нарушений, а полиция допускает незаконное насилие систематически? На мой взгляд, ответ очевиден: чоповцы точно знают, кто их клиент. И понимают, что его обижать нельзя. У полицейских заказчиком и клиентом является «государство и отечество». Как только отчетность полиции станет прозрачной и доступной для населения, как только население сможет реально влиять на оценку их работы — полицейское насилие станет экзотикой.

Нужно ликвидировать палочную систему

Коротко. Сейчас самое главное для полицейских — писать нужные бумаги и показывать нужную статистику, в том числе с помощью фальсификаций дел (ведь суды им это позволяют). Поэтому борьбу за статистику нужно отменить.

Мария Шклярук, ответственный секретарь оргкомитета Общероссийского гражданского форума:

Полиция работает на палочную систему, то есть систему оценки, которую устанавливает МВД. В итоге полицейские ориентированы на выполнение формальных показателей любой ценой, а не на реальную защиту населения. Одновременно сама работа внутри системы выстроена на тотальном недоверии к людям, работающим «на земле». Им — особенно наиболее добросовестным из них — приходится заполнять и создавать огромное количество документов, которые должны подтверждать, что они все делают по закону и ничего не нарушают. В итоге не остается времени на настоящую работу. Недобросовестным же сотрудникам все эти правила не мешают. Наоборот — добиваясь фальсификациями или пытками нужных показателей работы, они имеют больше шансов на то, что останутся на этой работе.

Марианна Андрюшина, бывший сотрудник Следственного комитета, адвокат:

То, как выглядит борьба с преступностью в статистических отчетах правоохранительных структур, очень сильно разнится с реальной ситуацией в стране. Соответственно, начать реформирование правоохранительной системы нужно с отмены битвы за план. То есть сосредоточиться не на количестве, а на качестве расследования. В прошлом году председатель Мосгорсуда во всеуслышание объявила, что качество расследования уголовных дел падает с каждым годом. 

Но проблему фальсификации уголовных дел не решить, пока следователь будет оставаться «процессуально независимым лицом» только в Уголовно-процессуальном кодексе, а не на практике. А также пока процент оправдательных приговоров в стране будет оставаться чуть выше нуля. Ведь фальсификация возможна там, где есть уверенность, что липа не рассыплется в суде и приговор по делу будет обвинительным.

Кирилл Титаев, социолог, директор по исследованиям Института проблем правоприменения:

Существует несколько фундаментальных историй про фальсификацию. Первая история, когда человек, пойманный на краже или грабеже, дополнительно признает вину в преступлении, которого не совершал. Если эта договоренность [со следствием] сохраняется и человек в суде не отказывается от своих показаний, с этим ничего нельзя сделать.

Вторая история, когда фальсифицируется сам факт преступления: это дело Ивана Голунова, это подброшенные наркотики, это странная ситуация с экспертизами, когда вес наркотика часто оказывается больше минимально необходимого [для возбуждения дела]. 

Есть третья история, когда обычные действия начинают интерпретировать как преступления. Это касается экономической преступности — условно, это дело Baring Vostok, когда конфликт хозяйствующих субъектов разрешается уголовно-правовыми инструментами. В первую очередь здесь опять же вопросы к судебной системе. До тех пор пока она будет это пропускать, будут находиться недобросовестные сотрудники правоохранительных органов, считающие, что весь бизнес — это преступление.

Проблема палочной системы решается за счет децентрализации. Любая полиция численностью свыше 10 тысяч человек отращивает себе палочную систему. Взять, к примеру, полицию Нью-Йорка — это проблема, которая повторяется раз в десять лет. После чего меняется руководство, ломает существующую палочную систему и начинает отращивать новую. В России эта проблема перманентна.

Игорь Каляпин, правозащитник, член СПЧ, председатель «Комитета против пыток»:

Проблема не в «палках» как таковых. Проблема в том, что вся система оценки находится в руках самих правоохранительных ведомств. Работу полиции оценивает полицейское руководство, прокуроров — прокурорское и так далее. Общество в выработке оценочных критериев и в самой оценке никак не участвует. Даже переаттестация не дала нужного эффекта. Нужно вырабатывать другие критерии, привлекать к оценке деятельности правоохранителей общественные структуры.

Владимир Овчинский, советник главы МВД:

Только сажать за это [фальсификации] — и все. Вообще за фальсификацию, за привлечение невинных людей к уголовной ответственности — только в тюрьму. Я других способов не вижу. И у нас, между прочим, в Управлении собственной безопасности и на федеральном уровне, и на региональном этим и занимаются. И никого не жалеть, потому что это большой грех. И с религиозной, и с этической точки зрения.

Все перечисленное не будет работать без независимого суда. Реформа судов — первое, что нужно сделать

Коротко. Возможно, главная проблема полиции не в ней самой, а в российских судах, которые мирятся почти с любыми нарушениями и никогда не выносят оправдательных приговоров. Нужны избираемые судьи и суды присяжных.

Александр Передрук, адвокат «Апологии протеста», правозащитник:

Не нужно быть экспертом для того, чтобы увидеть качество судебных актов — начиная с безумных копипастов (например, в делах о мирных собраниях) и заканчивая шаблонными постановлениями — к примеру, о санкционировании следственных действий или продлении мер пресечения в виде ареста. В большинстве случаев суды используют стереотипные формулировки и допущения, не требуя от следствия какой бы то ни было доказательной базы. Решать проблему фальсификаций уголовных дел способен только суд. Пока в суды приносят в особом порядке сырые материалы, а судьи не готовы на это отвечать оправдательными приговорами — ничего не изменится. 

Суд — это единственный институт, который способен реально исправить любую правоохранительную систему, насколько бы она ни погрузилась в стагнацию. Суды могут и должны признавать решения или действия властей незаконными, когда для этого есть все основания. Беспристрастный и независимый суд в уголовном праве является отличным индикатором, лакмусовой бумажкой состояния общества, по которой можно понять, каково реальное положение дел в государстве.

Марианна Андрюшина, бывший сотрудник Следственного комитета, сейчас адвокат:

Целью реформы судов должно быть четкое и неукоснительное соблюдение принципа того, что за каждым уголовным делом стоит не статистика, а конкретный человек, обладающий не только обязанностями, но и правами. Что касается действующего УПК РФ, то основная проблема не в том, что там чего-то не хватает, а в том, что не все его нормы исполняются. Нормы о презумпции невиновности и принципе состязательности сторон на практике оборачиваются лишь сотыми процента оправдательных приговоров. 

Можно заимствовать опыт Германии, где деятельность полиции и прокуратуры — это поиск носителей информации. В результате работы полиции не появляются судебные доказательства, а составленные ею протоколы не могут быть оглашены в судебном разбирательстве. Все свидетели, установленные полицией и прокуратурой, должны быть непосредственно допрошены в суде. Поэтому в Германии исключено оглашение протоколов допроса свидетелей, которые составлялись под копирку. В российских судах такая практика весьма распространена.

Елена Шахова, правозащитница, «Гражданский контроль»:

Одно из предложений — введение института следственных судей, которые будут принимать решение, например, о мерах пресечения на досудебной стадии и не будут принимать участие в рассмотрении дела по существу в дальнейшем.

Ростислав Куликов, бывший следователь МВД, сейчас адвокат:

Необходимо ввести суд присяжных, причем на стадии предварительного следствия — начиная с избрания меры пресечения и заканчивая направлением дела в суд. Ввести избирательность и сменяемость судей. Исключить контролирующую роль ФСБ над всей правоохранительной системой. Ту же проблему полицейского насилия можно решить только эффективным судебным контролем. Чтобы полицейскому было просто невыгодно выколачивать признание. Зачем избивать человека ради признания, если затем присяжные его оправдают?

Этот материал — часть проекта «Голунов. Сопротивление полицейскому произволу». Мы рассказываем, как устроена правоохранительная система, как бороться с преступлениями полицейских, как не становиться легкой мишенью для силовиков. Все новые материалы появляются в телеграм-канале.