Сегодня в правозащитном сообществе активно обсуждается вопрос о возможном выходе России из Совета Европы (СЕ) и, соответственно, денонсации Конвенции по правам человека. По нашему мнению, участие России в Конвенции значимо для граждан России, так как стимулирует реформирование российского законодательства в сторону европейских стандартов защиты прав человека.
Однако в ходе дискуссии звучат разные позиции. Существуют высказывания и за выход из СЕ, обоснованные, в том числе, тем, что Россией должны соблюдаться принципы организации.
Нам важно разобраться в том, как конфликт России и Совета Европы воспринимается правозащитным сообществом и как выход из СЕ, по мнению правозащитников, может отразиться на последующем развитии ситуации с правами человека в РФ. Мы решили открыть на сайте Коалиции в поддержку правозащитников дискуссию по данной проблеме.
Начинаем обсуждение с мнения адвоката Марины Агальцовой, специализирующейся на Европейской Конвенции. В статье «Может ли кризис в ПАСЕ привести к выходу России из СЕ и прекращению действия в России Европейской Конвенции по правам человека» также представлена общая информация о Совете Европы и краткая история конфликта с Россией.
Присылайте ваши комментарии, позиции, мнения по вопросу возможного выхода России из Совета Европы и последствий этого шага на электронный адрес Коалиции в поддержку правозащитников [email protected]
Напоминаем, что по данному адресу электронной почты вы можете также высылать истории о деятельности вашей НКО, сообщать о случаях давления на вашу организацию, обращаться за правовой консультацией по вопросам деятельности правозащитной НКО.
Может ли кризис в ПАСЕ привести к выходу России из СЕ и прекращению действия в России Европейской Конвенции по правам человека
1. Общая информация о Совете Европы
Правозащитники прекрасно понимают, что такое Европейская Конвенция по правам человека, но иногда не имеют четкого представления о Совете Европы и его органах. Поэтому прежде, чем разбирать конфликт между Россией и ПАСЕ, полагаю необходимым раскрыть основные факты о Совете Европы.
А. Совет Европы
Совет Европы – это международная организация, в которую входят 47 государств. Ее цель – обеспечивать сотрудничество между членами в области прав человека, демократического развития, законности и культурного взаимодействия.
В рамках Совета Европы была принята Европейская Конвенция по правам человека. Государство не может стать членом Совета Европы без подписания и ратификации Конвенции. Конвенция содержит набор прав, которые государства-участники обязуются соблюдать под своей юрисдикцией. Среди основных: право на жизнь, запрет рабства, право на свободу и личную неприкосновенность, право на справедливое судебное разбирательство, право на частную жизнь, право на свободу слова и собраний. Конвенция не является просто декларацией. Для надзора за ее соблюдением Конвенции создан Европейский суд по правам человека, решения которого являются обязательными. Надзором за исполнением решений ЕСПЧ занимается Совет Министров.
Россия вступила в Совет Европы 28 февраля 1996 года. В заключении ПАСЕ, на основании которого Совет Министров принял Россию в состав членов, указаны (среди прочих) следующие обязательства, взятые Россией:
- Подписать и ратифицировать Европейскую Конвенцию по правам человека и ряд протоколов;
- Подписать протокол № 6 к Европейской Конвенции и отменить смертную казнь, а также ввести мораторий на приведение смертных приговоров в исполнение;
- Подписать и ратифицировать Европейскую конвенцию по предотвращению пыток;
- Подписать и ратифицировать Европейскую Рамочную конвенцию по защите национальных меньшинств и Европейскую социальную хартию;
- Подписать, ратифицировать и имплементировать другие базовые принципы Совета Европы – в частности, по экстрадиции, взаимной помощи по уголовным делам, транспортировки заключенных, отмыванию денег, конфискации доходов от преступной деятельности;
- Решать международные и внутренние конфликты мирным способом и отказаться от любых угроз применения насилия по отношению к соседям;
- Отказаться от неверной концепции разделения иностранных государств на зоны особого влияния, называемые «ближнее зарубежье»;
- Перестать ограничивать выезд за рубеж лицам, которые имеют допуск к гостайне (за рядом исключений);
- Изменить закон о спецслужбах, в частности необходимо лишить ФСБ права иметь собственные СИЗО;
- Соблюдать международное гуманитарное право, в том числе, во время военных действий на своей территории;
- Принять закон об альтернативной гражданской службе;
- Реформировать законодательство, чтобы оно соответствовало принципам Совета Европы. [1]
30 марта 1998 года Россия ратифицировала Европейскую Конвенцию о защите прав человека и основных свобод. Тем самым Россия подтвердила свою приверженность идеалам и принципам гуманизма и демократии, а также готовность скорректировать целый ряд законодательных актов, противоречащих положениям Конвенции.
Самыми главными органами Совета Европы являются: Парламентская Ассамблея, Комитет Министров и Европейский суд по правам человека.
Б. Европейский суд
Европейский суд по правам человека контролирует соблюдение странами-участниками Совета Европы Конвенции по правам человека. Европейский суд принимает к рассмотрению жалобы на нарушение конвенции странами-участницами. Суд состоит из судей по числу стран — участников Конвенции. Судьи избираются Парламентской ассамблеей Совета Европы на девятилетний срок.
В. Комитет министров
Комитет министров является руководящим органом. Он состоит из министров иностранных дел или их постоянных представителей в Страсбурге. Собирается один раз в год на министерском уровне и раз в неделю на уровне постоянных представителей. Комитет министров определяет, какие действия необходимо принять по рекомендациям Парламентской Ассамблеи и Конгресс местных и региональных властей Европы. Совет Министров также следит за исполнением решений Европейского суда.
Г. Парламентская ассамблея
Парламентская Ассамблея (ПАСЕ) – это совещательный орган Совета Европы. Его часто называют «Европарламентом», но это не верно. Европарламент — орган другого межгосударственного образования — Европейского союза. Европейский союз и Совет Европы – два разных межгосударственных образования. Полномочиями Ассамблеи ограничены – она не может издать обязательный закон. Она принимает резолюции и рекомендации, которые носят консультативный характер. Состоит из парламентариев всех государств-членов. Пять наиболее крупных государств, включая Россию, имеют 18 членов в Ассамблеи. ПАСЕ выбирает судей Европейского суда, Европейского Комиссара по правам человека, а также некоторых других официальных лиц.
2. Краткая история конфликта
2014
Резолюцией ПАСЕ 1990 (2014), которая была принята 10 апреля 2014 года, то есть сразу после «воссоединения Крыма», у российской делегации были ограничены до конца 2014 года некоторые (хотя и важные) права: право голоса, право участвовать в миссиях по наблюдению за выборами, а также право участвовать в работе Бюро Ассамблеи, Президентского комитета и постоянного комитета. После принятия этой резолюции Россия заявила, что будет бойкотировать заседания ПАСЕ до конца 2014 года. [2]
2015
Ст. 6 Процедурных правил ПАСЕ установлено, что перед началом каждой сессии, то есть в начале календарного года, все делегации предоставляют верительные документы в ПАСЕ. ПАСЕ их принимает или не принимает. ПАСЕ приняла верительные документы от России, однако ограничила некоторые ее права «для явного выражения осуждения продолжающихся серьезных нарушений международного права в отношении Украины со стороны Российской Федерации, включая нарушения Устава Совета Европы и российских обязательств, взятых на себя при входе в Организацию». Российская делегация была лишена следующих прав:
- Право назначать докладчика
- Право быть членом комитета ad hoc (временного комитета) для наблюдения за выборами
- Право представлять Ассамблею в органах Совета Европы, а также во внешних институтах и организациях, на институциональном или временном основании. [3]
ПАСЕ также заявила, что отменит решение о принятии верительных грамот, если до июня 2015 не будет прогресса по реализации Минских договоренностей.
В ответ на это Российская делегация заявила, что будет бойкотировать заседания в ПАСЕ до конца 2015 года.[4]
24 июня 2015 года участие России в ПАСЕ снова обсуждается на заседании Парламентской Ассамблеи. ПАСЕ принимает резолюцию, в которой сильно осуждает запрет на въезд европейским парламентариям и требует прекратить незаконную оккупацию Крыма, освободить Савченко, вернуть российских военных с украинской территории, и привести закон об иностранных агентах в полное соответствие европейским стандартам и принципам. Однако не аннулирует право участвовать в работе ПАСЕ кроме ранее наложенных ограничений. [5] Российская делегация к тому времени уже бойкотирует заседания ПАСЕ.
После 2015
Ни в 2016, ни в 2017[6], ни в 2018[7] году Россия не подавала заявку на участие в ПАСЕ, что является обязательным условием участия делегации. Таким образом, Россия в эти годы не участвовала в ПАСЕ.
В 2017 году Россия перестала платить взносы в Совет Европы.
3. Возможные сценарии
А. Последствия неуплаты взносов
В силу ст. 9 Устава Совета Европы Комитет министров может приостановить право государства-члена быть представленной в Комитете министров и Консультационной Ассамблеи, который не исполняет финансовые обязательства на срок их неисполнения. В 1994 году Комитет министров принял решение, что ст. 9 Устава применима только в случае невыполнения обязательств в течение двух лет. Таким образом, приостановление права участвовать России в Комитете министров и Консультационной Ассамблеи возможно в 2019 году.
Приостановление участия в Комитете министров и Консультационной ассамблеи не означает выход из Совета Европы, так как можно не участвовать в Комитете министров и ПАСЕ, но оставаться в Совете Европы. Приостановление участия в Комитете министров и Консультационной ассамблеи не влечет негативных последствий для подачи жалоб в ЕСПЧ.
Б. Выход или исключение из Совета Европы?
Россия грозиться сама выйти из Совета Европы.[8] Выход государства из Совета Европы предусмотрен ст. 7 Устава. Для этого необходимо уведомить Генерального Секретаря о намерении. Если такое уведомление было подано в течение первых девяти месяцев финансового года, то выход возможен в конце финансового года. Если уведомление поступило в течение последних трех месяцев финансового года, то выйти можно только к концу следующего финансового года. [9]
Возможно и исключение России из Совета Европы в силу ст. 8 Устава. Она указывает, что если государство-член нарушил ст. 3 Устава (нарушение верховенства права и соблюдение прав человека, а также отсутствие совместной эффективной работ по реализации целей Совета Европы), то участие этого члена может быть приостановлено. В этом случае Комитет министров может запросить государство выйти из организации самостоятельно в рамках ст. 7 Устава. Если государство не выходит, то Комитет Министров может принять решение об исключении.
В. Последствия выхода или исключения
В случае исключения или выхода из Совета Европы, в соответствии со ст. 58 Европейской конвенции государство должно денонсировать Европейскую Конвенцию по правам человека (другими словами — выйти из нее). Для этого Россия должна за шесть месяцев подать уведомление Генеральному секретарю Совета Европы. Прекращение действия Конвенции происходит после шести месяцев с момента подачи уведомления.
В соответствии с пунктом 2 этой статьи государство не освобождается от своих обязательств по Конвенции до истечения 6 месяцев с момента подачи уведомления. То есть в Европейский суд можно будет жаловать на события, которые произошли до истечения 6 месяцев с момента подачи уведомления. Естественно, жалобы будут поданы после вступления в силу решения о денонсации. Европейский суд должен будет рассмотреть такие жалобы, а Россия исполнить решение Европейского суда.
Таким образом, исключение из Совета Европы не ведет к одномоментному прекращению всех обязательств. Прекращение будет «растянуто» во времени, так как жалобы против России могут рассматривать в течение еще долгого срока после выхода из Совета Европы.
Как юрист, специализирующийся на Европейской Конвенции, полагаю, что выход России из Совета Европы будет большой ошибкой. Европейский суд дает людям, которые на российском уровне не смогли ничего добиться, шанс получить справедливое решение. Да, к сожалению, роль решения Европейского суда ограничена. Кроме терапевтической функции (добились справедливости) и выплаты компенсации люди, как правило, не могут рассчитывать на что-то больше. Вопреки требованиям Европейского суда, Российское правительство не проводит необходимых расследований, не привлекает к ответственности виновных лиц, часто не принимает необходимые законы. Но и это ограниченная эффективность решений ЕСПЧ лучше, чем «ничего».
Несмотря на ограниченную эффективность решений Европейского суда, имеются несколько позитивных законодательных изменений. Например, в 2010 году был принят закон о компенсации за нарушение права на справедливое судебное разбирательство. Только за первое полугодие 2012 года суды рассмотрели 558 исков на судебную волокиту и удовлетворили половину из них на 18 млн. руб. [10] Сейчас обсуждается законопроект Минюста о необходимости определять место отбывания наказания ближе к дому заключенного. [11] Хотя Минюст утверждает, что подготовлен во исполнение указания Президента РФ о проработке предложений Уполномоченного по правам человека в РФ Татьяны Москальковой, но ранее Европейский суд принял решение по делу «Полякова и другие против России», в котором признал противоречащей Конвенции практику отбывания наказания вдалеке от дома. [12] В ноябре 2018 года в Госдуму был внесен законопроект о запрете клеток-аквариумов в залах суда. [13] В 2014 году Большая Палата ЕСПЧ в деле Свинаренко и Сляднев против России признала, что содержание подсудимых в клетке нарушает ст. 3 Конвенции (запрет пыток и унижающего человеческое достоинство обращение).
Марина Агальцова, адвокат, Правозащитный центр «Мемориал».
[1] http://assembly.coe.int/nw/xml/XRef/Xref-XML2HTML-en.asp?fileid=13932&lang=en
[2] https://www.rt.com/news/russia-pace-resolution-boycott-612/ (пресс конференция российской делегации после объявления бойкота)
[3] http://assembly.coe.int/nw/xml/XRef/Xref-XML2HTML-en.asp?fileid=21538&lang=en
[4] https://sputniknews.com/politics/201501281017470828/
[5] http://assembly.coe.int/nw/xml/XRef/Xref-XML2HTML-en.asp?fileid=21956&lang=en
[6] http://tass.com/world/1022511
[7] https://www.rt.com/russia/415600-russia-miss-pace-discrimination/ и http://tass.com/politics/984623
[8] https://www.youtube.com/watch?v=O3xcQgS7iNc
[9] https://rm.coe.int/1680306052
[10] https://www.vedomosti.ru/politics/articles/2013/04/09/sizo_budet_platnym
[11] http://regulation.gov.ru/projects#npa=83619
[12] https://memohrc.org/ru/news_old/yuristy-memoriala-napravili-v-minyust-predlozheniya-po-uluchsheniyu-polozheniya-osuzhdennyh