Лишь немногие регионы России являются магнитом, притягивающим людские потоки: в первую очередь это, конечно, московская, с Калугой и Ярославлем, и питерская агломерации. Плюс Калининград, Воронеж с Белгородом и Курском, Крым и Краснодарский край с Адыгеей, Тюмень и Новосибирск. Кроме того, на приток населения из собственного региона, прежде всего учащейся молодежи, могут рассчитывать Казань, Уфа, Екатеринбург. Высокая рождаемость и естественный демографический прирост наблюдаются на Северном Кавказе (Дагестан, Чечня, Ингушетия, Кабардино-Балкария), в Ненецком, Ямало-Ненецком, Ханты-Мансийском и Чукотском автономных округах, на юге Сибири (Алтай, Тыва, Бурятия) и в Якутии. На всей остальной территории огромной страны рост — еле заметный, нулевой или отрицательный. Таким образом, по прогнозам ученых, до середины 2020-х годов, в период, когда на арену выходят малочисленные поколения, появившиеся на свет в начале 1990-х — середине 2000-х, трудоспособное население России сократится на 6-8 млн человек.
Напрашивающийся вывод: всячески поддерживать образование и подъем новых агломераций, являющихся драйверами роста экономики и населения во всем современном мире. Так, в США запланировано создание 11 мегарегионов, в Китае — 10, свои амбициозные программы и у других лидеров мировой экономики — Германии, Индии, Японии. Из российских же агломераций на карте глобальной конкурентоспособности и мировой системы разделения труда — всего одна, московская, даже Питер не в счет.
МоскваЕвгений Биятов / РИА НовостиПрограмма формирования агломераций заложена в Стратегию пространственного развития до 2025 года, разработанную Минэкономразвития РФ. Министерство видит в качестве центров экономического роста 46 крупных городов и 13 макрорегионов. Со своей стороны, Центр стратегических разработок предлагает до 2030 года создать четыре «двухъядерные» метрополии: Ростов-на-Дону -Краснодар (специализация — агропром, торгово-логистические услуги), Казань -Самара (новые нефтехимические и аэрокосмические технологии), Екатеринбург — Челябинск (новые материалы, инновационные металлургия и машиностроение, кластер ядерной медицины), Томск — Новосибирск (образование, фармацевтика, биотехнологии). «Двухъядерность» предлагаемых образований специалисты ЦСР объясняют тем, что соединение двух крупных городов приводит к синергии в виде экономического роста соответствующих территорий в 2-2,5 раза.
Однако экспертное обсуждение в Екатеринбурге, на ежегодной конференции «Российские регионы в фокусе перемен», организованной Уральским федеральным университетом и журналом «Эксперт-Урал», показало: на пути реализации Стратегии и вообще агломерационного строительства до сих пор непреодолимые барьеры, и будут ли они преодолены — большой вопрос.
«Когда, толкаясь локтями, регионы входят в Минфин, там их всех по одному обрезают»
С площадок конференции доносилось обнадеживающее: «силовики стали понимать, что без экономики никуда не деться…», «мы подошли к рубежу, когда будут меняться тенденции, характерные для всего предыдущего периода…» Но выступлений о препятствиях было куда больше.
Препятствие № 1. По словам генерального директора Международного центра социально-экономических исследований «Леонтьевский центр» Леонида Лимонова (Санкт-Петербург), на Западе агломерации — это результат добровольного объединения муниципалитетов, причем границы агломераций могут не совпадать с границами составляющих их муниципалитетов: одна агломерация (в западной традиции это определение процессов, а не готовых структур), оформленная межмуниципальным соглашением — по энергетике, другая — по транспорту, третья — по мусору…
ВолгоградSergey Smirnov/Global Look Press«У нас же агломерацию создают „сверху“ — с помощью административных и статистических манипуляций (например, так, путем присоединения почти 30 пригородных поселков, сохранил статус „миллионника“ Волгоград — прим. ред.), определяют четкие границы и ставят начальника. Подход, который очень поддерживается губернаторами: большую часть полномочий — не только по планированию, но и по распоряжению ресурсами — забрать у мэров и назначить специального вице-губернатора, отвечающего за агломерации, — рассказал Леонид Лимонов. — Естественное тяготение предприятий друг к другу, формирование кластеров, соответственно, единая образовательная база, переток знаний, опыта, ноу-хау, единый рынок труда, переход людей с предприятия на предприятие, разнообразие — и за счет него большее соответствие предложения спросу, в результате — более существенная доля агломерации в ВВП, чем ее доля в населении, — у нас этого агломерационного эффекта нет».
Директивность синонимична неестественности, насильственности, а значит в конечном счете — необязательности и бесплодности. Вероятно, оттого авторы Стратегии пространственного развития уже допускают, что количество макрорегионов, первоначально заложенное в документе, будет уменьшено с 14 до 13. Такой же формализм — в определении специализаций макрорегионов. «Макрорегионы, к чему это может привести? Ни к чему. В основе — практически экономрайоны СССР, — пояснила на конференции известный регионовед, профессор географического факультета МГУ Наталья Зубаревич. — Когда на разработчиков [Стратегии] осуществляется чудовищное давление людей на уровне вице-премьера, с госплановскими мозгами, им ничего не остается, кроме оппортунистического поведения. Поэтому назначенные специализации предлагаю вообще не обсуждать. Надеюсь, что просто замылят».
Препятствие № 2. Понятно, что будущие агломерации необходимо развивать инфраструктурно: ремонтировать и строить внутриагломерационные транспортные сети (в случае Екатеринбурга — Челябинска предполагается построить целую высокоскоростную железнодорожную магистраль), возводить жилье (причем недорогое, доступное интеллектуально «продвинутой», но еще начинающей профессиональные траектории молодежи), научно-технологические парки, опытные полигоны, инновационные производства, общественные пространства для отдыха, развлечений, просвещения, спорта… Однако, сообщила Зубаревич, основные потоки инвестиций бизнеса традиционно направляются в те же самые территории с максимальной отдачей — богатую нефтегазодобывающую Тюменскую область и многолюдные московскую и питерскую агломерации (более 35% инвестиций), остальное «размазывается» по стране тонким слоем.
ЕкатеринбургAirPano LLC/Global Look PressЧто до бюджетных инвестиций в проекты развития, то на сегодня их, по показателю душевых расходов, могут позволить себе все те же Москва и Санкт-Петербург, Калининград, Севастополь и Крым, Тюмень с округами, а также Сахалин, где реализуются масштабные проекты по добыче нефти и газа. Показательный факт: в этом году Москва только на благоустройство улиц потратила 33 млрд рублей — сумму, сопоставимую с бюджетными доходами всего Екатеринбурга (36,5 млрд). «Плитка в Москве стала лучше, но программа переселения из ветхого жилья не выполнена, не только по стране, а в городах, достаточно близких к Москве, как Тверь и Тула», — описал последствия разрыва зампред «Внешэкономбанка» Андрей Клепач.
Чемпионами по объемам получаемых федеральных трансфертов являются (помимо тех же Калининграда и Крыма) упоминавшиеся северокавказские республики и регионы юга Сибири, а также Чукотка и Камчатка, но у активно плодящихся кавказцев и жителей Алтая и Тывы, таким образом, нет причин для беспокойства и стимулов к самостоятельному развитию (так, подушевые расходы бюджетов на Северном Кавказе — на уровне таких «трудяжек», как Башкортостан, Пермский край, Челябинская, Оренбургская область), а в отдаленных и малонаселенных Чукотке и Камчатке агломерационное строительство невозможно.
Всем остальным субъектам Федерации хватает только на социальные расходы, в соответствии с указами президента, которые попробуй не исполни. «У регионов нет собственной социальной политики, они действуют по федеральным лекалам, тупо выполняют то, что им сказали „сверху“. Это не социальная политика, а построение во фрунт», — сформулировала Наталья Зубаревич. Кстати, в категории «стоящих во фрунт» и Владивосток, куда интенсивно закачивались федеральные средства перед саммитом АТЭС в 2012 году и после него. С тех золотых пор инвестиции федерального бюджета в Дальний Восток упали в 2,5 раза, концепции «поворота на Восток», к цивилизационному эпицентру XXI века, засохли на бумаге: теперь у Кремля новая любимая «игрушка» — Крым.
Препятствие № 3. Еще одна симпатия правящей группы — инфраструктурные «мегапроекты» с головокружительными бюджетами. Если, по мнению Зубаревич, в Северном широтном ходе (СШХ) в пределах Ямало-Ненецкого автономного округа есть экономический смысл, то строительство моста на Сахалин (цена вопроса — 600 млрд рублей) и дороги Тамань — Сочи (1,2 трлн рублей) — «чистая геополитика и лоббизм». Эксперт заключила: «Деньги будут потрачены напрасно, прироста экономике эти инвестпроекты не дадут».
СочиSerguei Fomine/Global Look PressСпособны дать другие. «Сколько у нас обсуждалось, как включиться в Экономический пояс „Шелкового пути“ (еще один „мегапроект“ — инициированная Китаем программа строительства трансевразийских транспортных коридоров — прим. ред.): сколько нужно госинвестиций, сколько ждать от китайцев. А компании из Дальневосточного федерального округа говорят: у нас нет таких проблем, у нас другая проблема — невозможно меньше чем за двое суток перевезти товары от железной дороги до порта», — привел конкретный пример член-корреспондент РАН Сергей Афонцев. Но выгодно ли и любопытно ли отвлекаться на такие нужды «королям госзаказов»?
Андрей Клепач в свою очередь подверг сомнению и полезность СШХ. «Кроме вывоза сжиженного природного газа и пугания оленей, на людях это никак не скажется. Скорее даже наоборот: деньги, которые туда проинвестируют, будут собраны с других регионов, мы не построим нормальных дорог. Средства, выделяемые в рамках нацпроектов, это не строительство новых дорог, а только доведение существующих до норматива. Это насчет инфраструктурных проектов, которые должны изменить жизнь людей, особенно в глубинке», — заострил внимание Клепач.
Препятствие № 4. Другое следствие эффектной, а для ограниченного круга лиц еще и эффективной, гигантомании — съеживающиеся, при всех заверениях в бесспорной приоритетности этой сферы, инвестиции в образование, без которого, конечно же, не будет ни инноваций, ни глобальной конкурентоспособности. «Расходы на образование, чем больше мы о них говорим, тем больше падают относительно ВВП, — сообщил Андрей Клепач. — Пик бюджетных расходов приходится на 2013 год: 3,6%, с тех пор скатилось до 3,2 или 3,3%. В связи с нацпроектами должен быть рост, но очень небольшой. До конца согласованных цифр нет, но, по данным Счетной палаты, то, что заложено в нацпроекте и что есть в бюджете, различается примерно на триллион. Хотя нацпроекты уже урезали и разница стала меньше — миллиардов на 400. [По объемам финансирования образования] мы на уровне ниже всех развитых стран».
По замечанию вице-президента Центра стратегических разработок Натальи Труновой, организации в стране сети научно-технологических узлов очень мешают и законодательные «пробки»: если на Западе вузы являются ключевыми акторами развития предпринимательства и экономики в целом, то у нас закон фактически запрещает осуществление совместных бизнес-проектов университетов и предпринимательства.
Препятствие № 5. Рассогласованность в политике и действиях самих регионов. Начиная с таких «мелочей», как учебные и исследовательские программы вузов, синхронизация календаря событий федерального и международного масштаба, позиционирование себя на выставках и саммитах. И заканчивая «выбиванием» ресурсов в московских правительственных кабинетах. «В Китае регионы договариваются между собой о кооперации, взаимодействии, чтобы успешно участвовать в глобальной конкуренции. Российские регионы для этого слишком маленькие, они конкурируют не за место на мировом товарном рынке, а за кусок федерального бюджета. И когда, толкаясь локтями, входят в Минфин, там их всех по одному обрезают», — описал ситуацию президент Ассоциации независимых центров экономического анализа Андрей Яковлев.
Нижний НовгородSerguei Fomine/Global Look PressПоясним: в субъектах Федерации в среднем остается 40% налогов, большая часть отправляется в Центр. Даже таким «крепким середнякам», как Белгородская и Калужская, Нижегородская и Самарская, Свердловская области, собственных доходов едва хватает для «поддержания штанов», что говорить о заурядных территориях, составляющих подавляющее большинство? Поэтому губернаторы и региональные правительства выстраиваются в очередь за федеральными трансфертами, а там их, к тому же не выбранных, а фактически назначенных Москвой, крутят, вертят и обрезают по принципу «разделяй и властвуй». (Так что автор этих строк не завидует новоиспеченному хакасскому главе-коммунисту Валентину Коновалову и не верит в его оппозиционное будущее: Хакасия занимает более чем посредственную позицию по бюджетным расходам на душу населения и самую низкую — по уровню бюджетных инвестиций в инфраструктуру).
«Муниципалы — иждивенцы и не заинтересованы в активной экономической политике»
Ситуация воспроизводится и усугубляется уровнем ниже — во взаимоотношениях регионов и муниципалитетов: первые отыгрываются на вторых, положение муниципальных властей — хуже некуда.
Верхнюю Салду никак не назовешь депрессивной: в этом 42-тысячном городе располагается крупнейший в мире производитель титана — компания «ВСМПО-АВИСМА», муниципалитет является донором. Однако за последние 20 лет город потерял пятую часть населения. Замдиректора Аналитического центра «Эксперт» Татьяна Лопатина перечислила накопившиеся проблемы: «Низкое качество медицинских услуг, низкий уровень благоустройства дворов и общественных пространств (не благоустроено более 90% дворовых территорий), устаревшая жилищная инфраструктура (строительство жилья не ведется). Огромные проблемы с коммунальной инфраструктурой: некоторые объекты, например, фильтровальная станция, не могут обеспечить должное качество услуг, крайне неэффективна система теплоснабжения, необходима новая электроподстанция. В 2019-20 годах Верхняя Салда столкнется с еще более жестким вызовом — в связи с запуском особой экономической зоны „Титановая долина“, потребуется строительство железнодорожной ветки до ОЭЗ, реконструкция дороги до Нижнего Тагила. Кроме того, в городе практически отсутствуют траектории для личностного роста: те, кто не видит своей карьеры на ВСМПО, предпочитают уехать». «Если ничего не предпринимать, к 2035 году Верхняя Салда потеряет еще 36% населения», — подытожила Лопатина. Понятно, что уедет в основном молодежь — наиболее мобильная, при этом и наиболее здоровая, трудоспособная, прогрессивная и перспективная категория.
Программа доведения городского хозяйства до ума, разработанная АЦ «Эксперт» для Верхней Салды, оценивается в 11 млрд рублей. Это почти двухлетний объем налогов, собираемых на данной территории. Но городу остается лишь пятая часть заработанного, до 80% налогов уходит на уровень Свердловской области. (Столько же, четыре пятых собранных налогов, отдает «наверх» и Екатеринбург). «Мне неинтересно зарабатывать, я Бюджетным кодексом не замотивирован», — признался на конференции глава Верхней Салды Михаил Савченко.
СамараSerguei Fomine/Global Look PressНеинтересно зарабатывать и тем муниципалам, которые, как Карачаево-Черкесия, Ингушетия, Чечня, Дагестан, Алтай и Тыва, сидят на дотациях. «Объемы муниципальных полномочий во много раз превышают собственные доходы муниципалитетов, поэтому сегодня они — иждивенцы, зависящие от областных трансфертов, и не очень заинтересованы в активной экономической политике», — прокомментировал Леонид Лимонов. «До тех пор, пока до 60% бюджетов городов составляют трансферты, выделяемые с регионального уровня, мы никогда не решим проблему отсутствия активности местных властей нелоббистского характера и активности местного сообщества. Но в Стратегии пространственного развития ни слова не сказано об этих базовых институциональных барьерах», — указала Наталья Зубаревич.
С многими проблемами местного значения муниципалитеты могли бы справиться самостоятельно, территориальным «кустом» — скажем, открыть одну на несколько населенных пунктов новую больницу, реконструировать и построить межмуниципальные дороги, наладить удобную людям транспортную схему — ведь чтобы вдохнуть жизнь в депрессивную территорию, часто достаточно связать ее транспортом с недепрессивной, где есть избыточные рабочие места (соответствующие «кустовые» возможности, основанные на использовании «умных» цифровых технологий, продемонстрировал на конференции директор Высшей школы экономики и менеджмента УрФУ и Аналитического центра «Эксперт» Дмитрий Толмачев).
Но, во-первых, проявиться низовой инициативе не позволяет законодательство. «Межмуниципальное сотрудничество не развивается, потому что в 131-м законе [о местном самоуправлении], кроме трех строчек про межмуниципальное сотрудничество, что это соглашение о любви и дружбе, нет ничего. Так называемые „межмуниципальные хозяйственные общества“ не имеют никаких возможностей использования финансовых ресурсов и инструментов развития. Исходя из Бюджетного кодекса, муниципалы, абсолютно адекватные управленцы, не в силах создать совместную организацию и сообща ее финансировать, — разъяснила Наталья Трунова. — Нет никаких предпосылок к развитию и для института сити-менеджеров. Если бы было так: приходит, выводит компанию (то есть город) на определенный уровень эффективности, за три года увеличивает бюджет в два раза — и абсолютно честно, без всяких откатов, получает определенный процент. В таком случае качество муниципального управления было бы поставлено совершенно по-другому. Но сейчас, когда у сильных отбирают, как только они сработали в плюс, сити-менеджеры в конце концов уходят в бизнес».
СаратовSerguei Fomine/Global Look PressПри сложившейся налоговой и организационной системе, подавляющей «низы», «верхи», включая фрустрирующих регионалов, не замотивированы проявлять ни добрую волю, ни здравый смысл. «Рассматривали схему размещения полигонов ТБО. Срок эксплуатации нашего полигона заканчивается через два-три года, нужен новый. Мы, муниципалитеты, договорились бы между собой. Но нас даже не спросили, поставили перед фактом. Зато региональный оператор забрал хороший кусок — вывоз мусора. А рекультивация старого полигона, куда вывозили отходы 20 лет, осталась нам, местному бюджету. Теперь три муниципалитета будут возить отходы на наш полигон — да я бульдозер поставлю, чтобы не возили. Сейчас строится лесоперерабатывающий завод в Нижнем Тагиле. Лесовозы за две недели уничтожат дорогу между нами и Нижним Тагилом, она уже перегружена. Кто-то это с нами обсуждал? Нет, ведь это не наши полномочия, — делился наболевшим глава Верхней Салды Михаил Савченко. — Сейчас здравоохранение — полномочие субъектов, а кто снял с меня ответственность за городское здравоохранение? Обсуждается передача в регион культуры и образования, а кто-то снимает с нас ответственность за них? Можно сколько угодно обсуждать [пространственное развитие], но, если нет соответствующего мышления по вертикали, мы никогда к этому не придем».
«Соответствующего мышления» нет, действительно, по всей вертикали: поскольку муниципальные власти, стоящие в очередях за региональными «подачками», поставлены в условия, когда каждый тянет одеяло на себя, у них нет заинтересованности сотрудничать с соседями и улучшать их показатели; для региональных же властей агломерации и «кусты» — конкуренты во влиянии на население.
Но будем откровеннее: прежде всего мышление должно поменяться на самом верху — в Кремле и Белом доме на Краснопресненской набережной. «Нарисовать» сколь угодно современную по духу, «навороченную» стратегию не такой уж «бином Ньютона». Та же Стратегия пространственного развития-2025 — далеко не первый подобный документ, но от предыдущих, как видим, большого толку не было, и нет никакой уверенности, что не случится дежавю. Люди (в первую очередь хорошо образованные и предприимчивые), муниципалитеты и регионы, страна в целом воодушевятся, зашевелятся, поднатужатся и произведут на свет что-то талантливое и конкурентоспособное, только когда правящая верхушка преодолеет свои психологические и моральные патологии, прекратит стяжать и начнет доверять и делиться. Но мышление, психология — самый консервативный материал, он меняется только под воздействием значительных, более того, жизненно опасных угроз и испытаний. А над Кремлем и Белым домом «не каплет», впереди — чавкающее болото, но еще не гибельная пропасть.
НовосибирскSerguei Fomine/Global Look Press«Экспортируют не страны, а конкретные компании. Нужно нащупывать точки роста конкурентных преимуществ в регионах, — призывал на конференции Сергей Афонцев. — Они могут быть совершенно парадоксальными. Кто мог сказать десять лет назад, в жизни бы никто не подумал, что Россия будет лидером в производстве дизайнерских валенок и резиновых сапог. Никто и никогда! Но возникли компании, нащупали нишу сбыта. Рабочие места, налоги — все хорошо. Найти такие отрасли, точки роста, поддержать их нужными им инструментами — региональная задача, это невозможно рассмотреть или выдумать в кабинете и спустить из Москвы».
Но кто из регионов кинется «нащупывать», если голова занята рутинным, каждодневным «выстраиванием во фрунт», выклянчиванием и сведением концов с концами, а плоды «нащупанного» отнимаются ненасытной Москвой? Поэтому, как выразился на конференции директор по экономической политике Высшей школы экономики Юрий Симачев, «у инновационно активных компаний ничего не колышется с 2006 года: серьезнейший комплекс институциональных проблем. Государство стало сильнее, мотивации к партнерству с бизнесом и регионами ослаблены, регионам нарезаются задачи».
Что имеем как сложившуюся реальность? По данным, озвученным Леонидом Лимоновым, из 1,1 тысячи небольших российских городов более-менее жизнеспособны лишь полторы сотни — те, что используют близость к крупным городам и промышленным комплексам, приграничное местоположение, богом данные памятники природы и рукотворное историческое наследие (примеры — Чистополь и Елабуга, Новошахтинск и Южно-Сахалинск, Кировск, Псков и Новгород). Выходит, если нет ни того, ни другого, ни третьего, если те, кто помоложе и поэнергичнее, улепетывают ближе к эпицентрам жизни, дела, роста и комфорта, город обречен на постепенное, но неумолимое вымирание. Двадцатый век угробил российскую деревню, двадцать первый сметет с лица земли «бесполезные» поселки и городки. «Громадная равнина» со считанными очагами деятельности — вот, кажется, наше фактическое решение пространств.
«Сегодня нас 145 миллионов. Через пятнадцать лет, с учетом технологий, сырьевой экономике понадобится не больше 50 миллионов», — предрекла Наталья Трунова. С валенками и резиновыми сапогами, может, немного побольше. Ну… почему бы и нет?
Благодарим за помощь в подготовке материала Медиацентр Уральского федерального университета.