Было ваше – стало наше. Как власть разрушает институт собственности

Госдума России приняла в первом чтении законопроект, который упрощает процедуру изъятия земли и расширяет возможности местных органов самоуправления по всей России. Депутаты предлагают разрешить это делать для комплексного развития территории или развития застроенных территорий по решению местных властей. По сути, такие новшества ставят под вопрос существование права собственности и делают собственников жилья практически беззащитными перед волей государства.

О чем говорится в законопроекте

Если раньше можно было изымать земли только для государственных нужд, то с принятием этого закона можно будет забрать практически любой участок для строительства жилых домов. То есть можно изымать земли, на которых уже есть жилые дома, и строить на них новые здания. На изъятых землях будут вести строительство компании, которые заключат договор с местными властями.

Для развития застроенных территорий под снос могут попасть не только аварийные дома, но и здания, которые предполагается снести или реконструировать на основании адресных муниципальных программ. Эти программы утверждает представительный орган местного самоуправления. То есть местные власти выбирают земли, принимают решение о развитии застроенных территорий и заключают договор с застройщиками. У собственников жилья в этой цепочке достаточно скромное место.

При этом местные власти при принятии решения не проводят никакого голосования среди жителей, как это было в программе реновации. В пояснительной записке к законопроекту говорится, что местные власти не могут потребовать немедленного исполнения судебного решения об изъятии земли. Это дает собственникам какое-то время для обращения в суд. Однако в статье Земельного кодекса, которая регулирует порядок изъятия земель в данных случаях, нет упоминания о том, что решение суда можно обжаловать. В ней говорится лишь об обжаловании размера компенсации. Возможно, неясность в этом вопросе исчезнет после внесения поправок.

Как рассказал адвокат коллегии "Домбровицкий и партнеры" Станислав Станкевич, когда рассматривался законопроект о реновации, в нем тоже был запрет на оспаривание решения о включении дома в программу. Была лишь заложена возможность оспаривания тех вариантов, которые предполагаются взамен изымаемого. Затем эту норму убрали, и в итоговой версии ее не стало.

– Тем не менее весьма трудно в российской юрисдикции добиться исключения домов из программы изъятия, из программы насильственного отъема недвижимости. Поэтому здесь неизвестно, что будет к третьему чтению. На мой взгляд, нет существенной разницы между тем, будет ли там заложена возможность оспаривать только размер компенсации какого-то изымаемого имущества или возможность изъятия как такового. Проблема в том, как российские суды действуют по таким спорам. Чтобы не быть голословным, можно просто посмотреть статистику и убедиться, что суды действуют практически всегда, за редким исключением, в интересах властей, которым нужно что-то изъять, – говорит он.

Необходимость принятия законопроекта обосновывается тем, что комплексное развитие территорий затрагивает "депрессивные площадки муниципальных образований". То есть территории, которые не используются, используются неэффективно или заняты самовольными постройками. Отмечается, что эти территории "в большей степени расположены в центральных районах".

Также предполагается, что этот законопроект "окажет благоприятное влияние на развитие строительной отрасли без установления дополнительных административных барьеров, которые могут повлиять на увеличение срока строительства". То есть один из главных адресатов законопроекта – это застройщики.

По просьбе Радио Свобода принятый в первом чтении законопроект на условиях анонимности проанализировал эксперт в области правоприменения. Он рассказал, чем эти новшества могут быть опасны:

– Законопроект является частью последовательной политики изменения Градостроительного кодекса, которая постепенно расширяет возможности властей в изъятии земли и недвижимости у собственников. В 2016 году был принят Федеральный закон о комплексном и устойчивом развитии территорий (сокращенно КУРТ). Для КУРТ были предусмотрены упрощенные и ускоренные механизмы изъятия земли, а также отменены публичные слушания по проектам планировок. Однако местные власти по-прежнему были ограничены в выборе и использовании территорий, то есть они могли изъять земли только для размещения объектов государственного значения.

Новый закон теоретически позволяет изъять практически любую землю без всякой государственной нужды. В статье 46.10. Градостроительного кодекса описано, какие именно земли можно включить в проект комплексного развития территории. В этой статье есть один пункт, который позволяет включить в проект территорию, если не менее 50% процентов площади занимают земельные участки, которые не соответствуют ПЗЗ (правила землепользования и застройки. – РС). То есть можно изъять землю, где стоит объект, который не соответствует установленным правилам. В то же время манипуляции с ПЗЗ могут сделать любой объект не соответствующим.

ПЗЗ определяет этажность, процент застройки территории и отступы. Например, есть предприятие, которое занимает 35% территории. Значит можно написать в ПЗЗ минимальный процент застройки хотя бы 36% (или максимальный 34%) и вот уже нормально работающее предприятие становится противоречащим ПЗЗ, а значит, можно вводить КУРТ, а потом изымать землю.

Или есть жилой дом в 5 этажей. Значит, можно написать в ПЗЗ минимальную этажность хотя бы 20 этажей – и вот уже хороший дом становится противоречащим ПЗЗ, и землю можно будет изъять. При этом не учитывается ни аварийность, ни мнение жителей.

Фактически все отдается на откуп составителям ПЗЗ. Если ПЗЗ пишут добросовестные чиновники, они могут написать в ПЗЗ те параметры, которые фактически существуют. Но если местный чиновник хочет обогатить застройщика, то он становится практически ничем не ограничен: он может прописать в ПЗЗ не фактическую этажность и процент застройки, тем самым хоть весь город сделать несоответствующим ПЗЗ. После чего можно будет запускать процедуры изъятия, – разъясняет он.

– ПЗЗ – это нечто резиновое, – подтверждает адвокат Станислав Станкевич. – По идее у нас ПЗЗ должны соответствовать Генплану Москвы. На практике же ПЗЗ является легко изменяемым документом, в который можно вносить любые параметры. По сути, ограничений нет. У нас ПЗЗ, а не Генплан является документом, при котором определяется, что можно, а что нельзя строить в конкретном месте. Коль скоро мы видим, что на практике никаких сложностей с изменением нет, то действительно это резиновая норма для любых изъятий.

Также в законопроекте указано, что земля может изыматься для развития застроенных территорий (РЗТ). Если в КУРТ можно включить вообще любой участок, то в РЗТ входят только многоквартирные дома. Либо аварийные здания, либо дома, включенные в адресную муниципальную программу.

То есть местные власти могут снести дома, включив их в программу. Теоретически предполагается, что это должны быть ветхие дома на грани аварийности. Но в законе о развитии застроенных территорий нет конкретных критериев, по которым здание можно включить в адресную программу. А потому формально местные власти могут и только что построенный дом включить в РЗТ на основании адресной программы, не спросив мнения жителей.

По словам эксперта Радио Свобода, весь этот закон строится на подмене понятий и абсолютном несоответствии того, что говорится публично, и того, что написано в законе:

– Нам говорят, что КУРТ – это для реконструкции заброшенных промзон. Но в законе нет ни слова про промзоны, ни слова про их заброшенность. В КУРТ можно включить любую территорию, где спокойно живут люди, или работает бизнес. И манипулируя ПЗЗ, можно лишить людей и предпринимателей их законной земли. Нам говорят, что РЗТ – это снос аварийных домов. При этом в законе нет никаких критериев того, что дома, включенные в муниципальную программу, должны быть аварийными.

По мнению депутата муниципального собрания района Хорошево-Мневники Вячеслава Бородулина, сейчас идет пересмотр итогов приватизации, и с помощью подобных законов забирается назад собственность граждан. Кроме того, новый законопроект должен регулировать сферу, к которой не имеет никакого отношения:

– Это, конечно, уничтожение законодательства. В законы, которые не должны касаться ни в коем случае имущественных правоотношений, вносятся положения, которые регулируют именно имущественные правоотношения. Для решения имущественных вопросов законом предусмотрен исключительно Гражданский кодекс.

По словам адвоката Станислава Станкевича, сейчас закладывается механизм, в котором руками органов местного самоуправления будут приниматься любые нужные властям решения, интересные прежде всего застройщикам: по изъятию земель, домов, которые не имеют совершенно никакого отношения к аварийности или ветхости. В то же время в Москве лишь единицы из муниципальных органов власти являются неподконтрольными более высоким властным структурам.

Кроме того, законопроект несет большие коррупционные риски: не исключена возможность неформальных договоренностей между властями и застройщиками о наиболее удобных и дорогих землях.

О том, что власти действуют в интересах застройщиков, свидетельствуют слушания о схеме теплоснабжения Москвы.

– При чем тут, казалось бы, изъятие имущества и имущественные права? – говорит Станкевич. – Но, если копнуть, там приводится, во-первых, заниженная численность населения Москвы. Говорится о том, что мощностей достаточно и можно еще строить и строить жилье. По сути, мы видим, что застройщики и власти, которые работают в их интересах, а не в интересах москвичей, двигаются широким фронтом.

Закон не приняли, а практика уже есть

На самом деле то, что предлагается в законопроекте, фактически уже работает на практике. В Кунцево без согласия местных жителей планируют снести целый микрорайон, чтобы застройщик смог освоить эту территорию. В ноябре 2017 года мэр Москвы Сергей Собянин подписал постановление, которое позволяет запросто ликвидировать 37 малоэтажных кирпичных домов 47–48 кварталов в Кунцево – на основании инвестиционного контракта с группой компаний "ПИК", которая планирует построить на их месте многоэтажные жилые здания. Снос предполагается осуществить под предлогом "изъятия для государственных нужд".

Согласно информации из петиции местных жителей, среди сносимых домов нет аварийных или ветхих зданий, и люди намеренно покупали квартиры в тихом зеленом районе, "спасаясь из ада каменных мешков". Сейчас собственники квартир пытаются защитить свои права в Верховном суде. 15 ноября состоится заседание, на котором должно быть вынесено решение по иску. А пока что местные жители держат оборону и не позволяют застройщику установить бетонные блоки под строительный забор на придомовой территории. Ситуация уже дошла до рукоприкладства со стороны охранников застройщика.

Депутат Вячеслав Бородулин считает, что новый законопроект – это попытка узаконить неправомерное изъятие земли, которое уже идет в Кунцево. А необходимость в этом узаконивании появилась из-за шумихи, которую подняли местные жители.

– Можно прийти на тот же суд по Кунцево, чтобы понять всю суть людей в мантиях. Это, между прочим, Верховный суд. Людям говорят: ну подумаешь, разработали проект планировки на вашей территории, но мы же можем это не применять. А то, что уже есть распоряжение об изъятии, о сносе домов, ваши права не затрагивает. Этот грабеж уже идет вовсю. Просто власти пытаются еще больше затруднить для граждан защиту своих прав и наделить себя полномочиями на решение всех вопросов.

В Москве жители района Кунцево возмущены тем, что власть принимает решения о сносе и строительстве домов без учета мнения горожан.

Жители Терехово, одной из последних сохранившихся деревень на территории Москвы, также в очередной раз отбиваются от застройщиков. Согласно планам властей, все частные дома должны быть снесены, а участки застроены.

Схожий конфликт сейчас и в Екатеринбурге. Там жители одного из домов неожиданно узнали, что на месте их пятиэтажки будет построен новый зал филармонии.

Принятие законопроекта позволит повторять эти истории в неограниченных масштабах, но уже на законных основаниях.

Кто написал законопроект и кто заказчик?

Проанализировав текст законопроекта, Вячеслав Бородулин сделал предположение о том, кто может быть его автором.

– Это писал "Институт экономики города", я сразу вижу это по терминологии. Мы нашли концы этой терминологии: ее притащили из Америки. Люди, которые пишут законы, просто используют термины, которые существуют в совершенно других условиях.

Различные органы власти нередко заказывают через систему госконтрактов исследования для создания законопроекта и предложения по изменению законодательства. То есть, по сути, за государственные деньги покупается законопроект. "Институт экономики города" выигрывал подобные тендеры от Департамента градостроительной политики Москвы. На их сайте отмечено, что Институт участвовал в разработке более 100 российских законодательных и иных нормативных правовых актов, в том числе федеральных законов. А также Градостроительного и Жилищного кодексов.

– Если мы посмотрим общую терминологию, то она не то что хромает, а извращена, – говорит Вячеслав Бородулин. – Например, выражение "в условиях стесненной городской застройки". Это термин из другой сферы, который не имеет ничего общего ни с градостроительством, ни с имущественными правами граждан. Под этим можно понимать все, что угодно. Или, например, "комплексное развитие территории – это обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности гармоничного сочетания различных видов..." Гармоничного! В имущественных правоотношениях и в градостроительстве понятие "гармоничное" не существует. Под этот термин можно подвести все, что угодно. Это просто разрушение законодательства через введение терминов из совершенно других сфер, которые не дают возможности читать законодательство однозначно. А главным критерием написания любого закона должна быть однозначность его трактования. Другой пример: "обеспеченность территории" заменить на "обеспеченность населения". Понятие населения очень абстрактно. В американском законодательстве понятие населения включает 20 подразделов, а здесь все включено в одно.

Бородулин также уверен, что этот законопроект был написан по заказу Правительства Москвы, так как все решения об изъятии все равно будут приниматься именно там.

Хуже, чем реновация

С 2017 года в столице идет борьба вокруг реновации жилья. За это время многие москвичи смогли вывести свои дома из программы и начали заниматься приватизацией земли, полагая, что это может защитить их от застройщиков. Активисты предполагают, что застройщики не захотят связываться с землей, которая приватизирована собственниками дома, и, скорее, выберут более незащищенную площадку. Однако далеко не все успели это сделать. Новая возможность изъятия земли – это фактически ход конем со стороны государства. Ситуация, где в микрорайоне из программы вышли несколько домов, сломала изначальные планы комплексной застройки, и новый законопроект может изменить положение дел.

Кэри Гуггенбергер

– Минимум полтора года мы бьемся за свои дома, за свои пятиэтажки, – рассказывает руководитель движения "Москвичи против сноса" Кэри Гуггенбергер. – Мы напуганы, что, возможно, все наши достижения пошли насмарку. Что мы никак не защищены, что нас никто не будет слушать. Наше движение направило все силы на борьбу за свои дома и за свои земли. Мы поставили на поток приватизацию земли: это деньги, это время, это поиск документации. Деньги немалые – не все люди могут себе это позволить. Им приходится во многом себе отказывать, но тем не менее ради спасения своих домов мы это делаем. Сейчас получается, что это может не иметь никакого значения. С реновацией нам дали возможность спасти нашу собственность, то же самое мы пытаемся сделать и с новым законопроектом. Мы написал в Госдуму, в Правительство Москвы и в Общественную палату. Мы озвучили свои опасения, но реакции пока нет.

Участник движения Николай Белов прошел, пожалуй, все круги ада, чтобы спасти свой дом от сноса. По его словам, заместитель главы управы Бабушкинского района Лукашев угрожал подать заявление на Белова в МВД и ФСБ за экстремизм. У противников реновации убивали кошек, нападали, били. 73-летнюю мать Белова толкали в подъезде. Писали матерные слова на асфальте. Дом пытались довести до аварийного состояния тем, что неделю не чинили подвал, который залило горячей водой. И теперь, когда дом уже не находится в программе, а процесс приватизации земли только начался, жители опять рискуют потерять свое жилье.

– Этот законопроект гораздо страшнее программы реновации – в нем нет никаких механизмов, которые позволят отказаться от такого счастья. Теперь получается так: не хочешь ехать на выселки по программе реновации, тебя выселят по этому новому закону. Я так понимаю, они поиграли в демократию, и им это не понравилось. К тому же все это проходит достаточно тихо: никем не освещалось и никем не комментировалось. Люди просто не знают об этом законопроекте. По сути, это крепостное право и отмена права собственности.

Дом другого участника движения Владимира Сироткина вышел из программы реновации, но земельный участок собственникам пока что не принадлежит. Владимир считает, что новый законопроект в первую очередь опасен для тех, кто никак не участвует в земельных и политических процессах.

– Я думаю, что наибольшие риски он несет двум категориям людей. Одна категория – это люди, которые не участвуют в политике. Если жители определенного района или города не участвуют в выборе органов местного самоуправления, которые получат серьезные полномочия по объявлению комплексного развития, то они могут в итоге получить результат, который их не устроит. А вторая категория людей – это те, кто не переносит свои желания в личную активность и в личную ответственность, то есть не оформляют земельные участки. Те, у кого земельные участки не оформлены, а таких абсолютное большинство во всем городе, несут наибольшие риски. До оформления земельного участка, до его формирования, постановки на кадастровый учет, такой земельный участок считается собственностью соответствующего публично-правового образования. Я читаю проект и вижу, что именно такие участки можно изымать как раз по решению местного самоуправления. Там это специально прописано.

По словам адвоката Станислава Станкевича, постановка земли на учет в кадастре все же может создать определенные препятствия властям, если они захотят построить что-то на застроенной территории. Но только в случае, если участки были зарегистрированы как ранее учтенные, то есть на основании советских землеотводов. Такие участки были сформированы раньше, чем те участки, которые власть сейчас создает искусственно. Сложно оспорить их границы ввиду их первенства.

– В 2015 году власти прекратили так называемую земельную реформу, которая предполагала выявление всех участков советской поры и перенос их в современные базы учета, в том числе в кадастровый учет. Многие, кому удалось сейчас поставить участки, ставили их не как ранее учтенные на основании советских документов, добытых из архивов, а по проектам межевания, как будто они сформированы только что. Честно говоря, зыбкость границы этих участков, зыбкость самой правовой природы этих участков довольно велика. Я вижу, к сожалению, что если властям надо будет что-то сделать с такими участками, которые сформированы недавно, то они легко найдут такой способ, именно потому, что их возникновение само по себе сомнительно.

Адвокат советует всем искать архивные документы, чтобы доказать, что конкретный дом – это не самовольная постройка. По его словам, вполне возможно, что через несколько лет власти и до этого дойдут. В Подмосковье по многим садовым некоммерческим товариществам, по многим дачным объединениям документы советского времени периодически исчезают. И потом власть выходит с исками о сносе домов. И здесь схема та же: исчезают документы, а потом объявляется, что жильцам ничего не принадлежит. А в Уставе Москвы записано, что все нераспределенные земли принадлежат городу, то есть властям.

– Понятно, что только политическим давлением можно пытаться скорректировать ситуацию. Законопроект написан, на мой взгляд, специально запутанно, специально нудно, для того чтобы охоты разбираться в нем ни у кого не было. Я думаю, что это не случайно делается, а чтобы затруднить понимание тех поправок, которые готовятся. К сожалению, не стоит рассчитывать на такие механизмы, как российский суд и публичные слушания, как действенные рычаги воздействия на власти. Мы приходим к тому, что приходится ориентироваться на политические протесты и на международное правосудие, – говорит Станкевич.