Самый детальный и жесткий анализ закона представила Председатель Комитета Государственной Думы по жилищной политике и жилищно-коммунальному хозяйству Галина Хованская. Полный текст этой аналитической записки Галина Петровна предоставила в распоряжение Агентства Новостей «Строительный бизнес».
Замечания по проекту федерального закона № 120505-7
«О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О статусе столицы Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления особенностей реновации жилищного фонда в столице Российской Федерации- городе федерального значения Москве»
Проект федерального закона № 120505-7 «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О статусе столицы Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления особенностей реновации жилищного фонда в столице Российской Федерации - городе федерального значения Москве» (далее – законопроект) разработан в целях создания законодательных условий для реновации жилищного фонда в городе Москве.
Процесс переселения граждан из так называемых «хрущёвок» затрагивает целый комплекс правовых норм гражданского, жилищного, градостроительного, земельного, административного и других отраслей законодательства, в связи с чем законопроектом предлагается внести изменения в ряд федеральных законов.
1. Статьей 1 законопроекта предлагается внести изменения в Закон Российской Федерации от 15 апреля 1993 года № 4802-1 «О статусе столицы Российской Федерации» (далее – Закон РФ № 4802-1).
Закон принят еще до принятия Конституции Российской Федерации и имеет достаточно ограниченное назначение, устанавливая особенности правового положения города Москвы, обусловленное установленными законом особенностями прав и обязанностей федеральных органов государственной власти и органов государственной власти Москвы в связи с осуществлением Москвой функций столицы Российской Федерации.
Таким образом, статус столицы Российской Федерации не предопределяет необходимость установления особого порядка развития территории города, не связанного с функциональным назначением города, как столицы.
Не поддерживается новая редакция части 3 статьи 3 Закона РФ № 4802-1, которая не соответствует названию самой статьи, так как не имеет никакого отношения к правовому регулированию статуса столицы, а предлагает установить особенности регулирования на территории города Москвы градостроительных и земельных отношений, жилищных прав граждан, отношений, связанных с государственным кадастровым учетом объектов недвижимого имущества и государственной регистрацией прав на объекты недвижимого имущества и сделок с ними, технического регулирования в сфере строительства в целях реновации жилищного фонда в городе Москве, а также информационного взаимодействия при предоставлении государственных и муниципальных услуг.
Отсутствует обоснование установления дополнительных полномочий органов государственной власти города Москвы, не связанных с осуществлением городом Москвой функций столицы Российской Федерации, предлагаемых в статью 4 Закона РФ № 4802-1 как, например, утверждение программы реновации жилищного фонда, определение перечня серий и шифров проектов многоквартирных домов первого периода индустриального домостроения, которые подлежат сносу, установление особенностей предоставления услуг по электро-, тепло-, водо- и газоснабжению, утверждение примерной формы договора.
В целом рассматриваемый законопроект содержит большое количество отсылочных положений, предоставляющих региональному законодателю возможность по своему усмотрению устанавливать правовое регулирование отношений, относящихся к исключительной компетенции федерального законодателя. Следует отметить, что отечественная конституционная доктрина не допускает существование делегированного законодательства, первичное регулирование прав и обязанностей субъектов общественных отношений возможно только федеральным законом. Избыточная свобода правового регулирования региональному законодателю может привести к нарушению прав граждан.
2. Термин «реновация жилищного фонда» в федеральном законодательстве не применяется. Он используется в Стратегии развития жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 января 2016 года № 80-р, как постоянно действующая система, создаваемая в сфере ликвидации аварийного жилищного фонда.
Кроме того, данный термин уже использовался Правительством Москвы и трактовался как «замена не подлежащего сохранению жилищного фонда путем его сноса и капитального жилищного строительства на высвобождаемой территории» в постановлении от 21.01.2003 № 28-ПП «О программе капитального ремонта, модернизации, реконструкции и реновации зданий, сооружений и территорий сложившейся застройки начиная с 2003 года и основных объемных показателях на 2003-2004 годы».
Между тем, законопроект термин «реновация жилищного фонда» не раскрывает. Более того, предложенная концепция так называемой реновации существенно расширена, не ограничивается только аварийным жилищным фондом и заключается также в сносе ветхих домов, технологическом сносе, создании маневренного фонда, ликвидации некомфортного жилья, а в некоторых случаях просто к «зачистке» территории. Отсутствие четкого терминологического определения предложенному процессу приведет к расширительному его применению, неопределенности правовых последствий для граждан и юридических лиц, и как следствие к нарушению их прав.
3. В проектируемой статье 7.1 «Особенности отдельных градостроительных и земельных отношений, технического регулирования в целях реновации жилищного фонда в городе Москве» ряд норм вызывают опасение, что при их применении возможны серьезные злоупотребления. Например, подготовка документации по планировке территории в целях реализации решений о реновации осуществляется без учета ранее утвержденной документации по планировке территории.
Допускается изменение вида разрешенного использования земельных участков, без внесения изменений в правила землепользования и застройки. Кроме того, данные изменения прямо указывают на то, что на месте сносимых жилых домов могут быть построенные иные объекты капитального строительства, или наоборот.
В целях реализации решений о реновации и для размещения линейных объектов инженерной инфраструктуры регионального значения и иных технологически связанных с ними объектов капитального строительства, линейных объектов инженерной инфраструктуры местного значения и иных технологически связанных с ними объектов капитального строительства решением исполнительного органа государственной власти города Москвы может быть установлен публичный сервитут, под которым понимается ограниченное право пользования земельными участками, находящимися в частной собственности.
Между тем, публичные сервитуты устанавливаются только с учетом результатов общественных слушаний (п. 2 ст. 23 ЗК РФ).Публичный сервитут подлежит обязательной государственной регистрации в Едином государственном реестре недвижимости (п. 9 ст. 23 ЗК РФ; ст. 52 Закона № 218-ФЗ).Лица, права и законные интересы которых затрагиваются установлением публичного сервитута, могут защищать свои права в судебном порядке (п. 8 ст. 23 ЗК РФ).Собственник земельного участка, обремененного публичным сервитутом, может подать исковое заявление в суд общей юрисдикции об установлении соразмерной платы за сервитут и определении порядка выплат в связи с тем, что установление сервитута привело к существенным затруднениям в использовании земельного участка.
4. В ряде случаев не требуется предоставление правоустанавливающих документов на земельный участок для выдачи разрешения на строительство объектов.
Представляется необоснованным предоставление возможности несоблюдения требований технических регламентов, сводов правил, включая санитарно-эпидемиологических требований, требований пожарной безопасности и т.д., при подготовке документации по планировке территории, осуществлении архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства, что может негативно отразиться на безопасности жителей города Москвы.
Если для подготовки документации по планировке территории, проектной документации требуется отступление от требований, установленных техническими регламентами, сводами правил и т.д. по решению уполномоченного органа исполнительной власти города Москвы допускается выдача специальных технических условий, разрабатываемых в порядке, предусмотренном законодательством. При этом, не указано, каким именно.
В соответствии с частью 1 статьи 4 Федерального закона от 27 декабря 2002 года «О техническом регулировании» законодательство о техническом регулировании относится исключительно к ведению Российской Федерации, поэтому установление в Москве иных технических регламентов представляется недопустимым.
5. Решение о выводе из эксплуатации многоквартирного дома является основанием для перехода прав на земельный участок под таким домом, к городу Москве. При этом земельный участок может быть не сформирован как объект права.В связи с этим право собственности на данные земельные участки в дальнейшем не может быть зарегистрировано, что в силу статьи 131 ГК РФ является обязательным.
Законопроектом предлагается допустить предоставление градостроительного плана земельного участка, проведение государственной экспертизы проектной документации, получение разрешения на строительство и осуществление строительства без образования земельного участка, а только на основании проекта планировки территории.
Такое предложение противоречит основам земельного, градостроительного, гражданского законодательства и представляется необоснованным.
Границы земельного участка устанавливают правовые границы собственности и иных прав на земельный участок, в том числе прав осуществления строительства на нем, залога таких прав, имущественные права на строящиеся объекты недвижимости на земельном участке, требования к его застройке и т.д.
Основанием для перехода прав собственности городу Москве на помещения в многоквартирном доме является решение о выводе из эксплуатации этого многоквартирного дома.
Между тем, градостроительное законодательство Российской Федерации предусматривает вывод из эксплуатации зданий в целях прекращения их дальнейшей эксплуатации (статья 55.26 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Эта процедура применяется для технически сложных объектов в целях предотвращения нанесения ущерба окружающей среде, гражданам. Такими объектами, в частности, являются объекты электроэнергетики (статья 44 Федерального закона от 26 марта 2003 года № 35-ФЗ «Об электроэнергетике», постановление Правительства РФ от 26 июля 2007 года № 484 «О выводе объектов электроэнергетики в ремонт и из эксплуатации»); ядерные установки, радиационные источники и пункты хранения (статья 33 Федерального закона от 21 ноября 1995 года № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии») и др.
При этом целью вывода здания из эксплуатации не является переход права собственности на него.
Гражданский кодекс Российской Федерации также не содержит такого основания перехода права собственности на недвижимое имущество, как вывод его из эксплуатации.
6. Проектируемой статьей 7.2 «Особенности создания и деятельности фонда содействия реновации жилищного фонда в городе Москве» предлагается создать фонд содействия реновации жилищного фонда в городе Москве (далее – Фонд), особенности деятельности которого устанавливаются законопроектом, нормативными правовыми актами города Москвы и уставом Фонда.
Фонд, как единый оператор, вправе как самостоятельно реализовывать проекты жилищного строительства, так и привлекать для этого частных девелоперов. При этом процедура привлечения таких девелоперов законопроектом не устанавливается.
Законопроектом предлагается установить возможность закупки товаров, работ, услуг для государственных нужд у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), определенного правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти Москвы в целях реализации решений о реновации жилищного фонда. При этом, закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд осуществляются в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
В рамках действующего федерального законодательства муниципальные образования и города федерального значения вправе утверждать соответственно муниципальные или государственные программы, создавать муниципальные или государственные организации для реализации таких программ, в том числе с функциями застройщика (заказчика).
Законопроектом предлагается установить целый ряд особенностей деятельности Фонда, в том числе в части некоторых требований Федерального закона от 30 декабря 2004 г. № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации».
Фонд не участвует в создаваемой системе единого компенсационного фонда в целях повышения защиты прав участников долевого строительства и установлении субсидиарной ответственности г. Москвы по обязательствам по договорам участия в долевом строительстве, которые будут заключены Фондом.
7. Проектируемой статьей 7.3 «Особенности обеспечения жилищных прав граждан в целях реализации решения о реновации» предлагается предоставлять, как в добровольном, так и в принудительном порядке гражданам равнозначное жилое помещение независимо от того, является он собственником или нанимателем жилого помещения в многоквартирном доме, подлежащем сносу в рамках программы реновации жилищного фонда города Москвы.
Данное положение противоречит статье 35 (часть 3) Конституции Российской Федерации, согласно которой принудительное отчуждение имущества, по общему правилу, может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения.
Следует отметить, что Жилищный кодекс Российской Федерации, базируясь на указанной конституционной гарантии собственнику, у которого изымается его имущество для государственных или муниципальных нужд, также установил в статье 32 положение, предусматривающее предоставление собственнику равноценного возмещения.
Представляется, что собственникам жилых помещений в указанных домах по аналогии с жилищным законодательством должно быть предоставлено право выбора на получение равноценного возмещения за изымаемое жилое помещение либо предоставление другого жилого помещения с зачетом его стоимости при определении размера возмещения за изымаемое жилое помещение. По нашему мнению, это полностью соотносится с конституционными гарантиями собственников.
Справедливое возмещение собственникам жилых помещений должнобыть несколько выше рыночной стоимости (статья 281 Гражданского кодекса Российской Федерации), а также должна быть возможность по выбору из нескольких вариантов при натуральном возмещении.
В законопроекте предложен лишь один вариант – предоставление равнозначного жилого помещения, но не устанавливаются признаки качества равнозначного помещения, что может привести к возможности переселения в любые жилые помещения с неопределенными потребительскими качествами.
8. Освобождение жилого помещения осуществляется путем заключения собственником указанного жилого помещения с уполномоченным органом исполнительной власти города Москвы или Фондом договора о переходе права собственности на жилое помещение, особенности заключения которогомогут быть установлены нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти города Москвы.
Не поддерживается инициатива направления только одного предложения собственнику о предоставлении равнозначного жилого помещения с приложением проекта договора о переходе права собственности на жилое помещение.
9. Авторами законопроекта предлагается по истечении шестидесяти днейсо дня направления собственнику предложения, указанного выше, выселение, освобождение указанного жилого помещения, прекращение права собственности на указанное жилое помещение и регистрация права собственности на равнозначное жилое помещение осуществляются в судебном порядке, что противоречит части 9 статьи 32 Жилищного кодекса Российской Федерации, части 2 статьи 282 Гражданского кодекса Российской Федерации,
Кроме того, категорически не поддерживается начало действия срока со дня направления предложения, а не получения его собственником.
Вызывает сомнение предоставление жилого помещения в собственность нанимателям по договорам социального найма, в том числе, если они ранее использовали свое право на приватизацию.
Решение суда о понуждении к заключению договора о переходе права собственности на жилое помещение, об освобождении жилого помещения, о прекращении права собственности на жилое помещение и регистрации права собственности на равнозначное жилое помещение или требования о выселении лица, с которым заключен договор социального найма жилого помещения, об освобождении им указанного жилого помещения, решение суда об удовлетворении указанных требований подлежит немедленному исполнению и может быть оспорено только в части равнозначности предоставляемого жилого помещения.
Обращаем внимание, что в соответствии с частью 1 статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена Гражданским кодексом Российской Федерации, законом или добровольно принятым обязательством.
Более того, предлагаемая норма противоречит статье 211 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации. Перечень решений суда, которые подлежат немедленному исполнению, закрытый.
В соответствии с п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации жилищное, земельное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Условия и порядок обеспечения прав граждан при переселении, освобождении жилых помещений (жилых домов), предоставления жилых помещений, возмещения (компенсации) либо выкупной цены собственникам, установлены Законом города Москвы от 31.05.2006 № 21 «Об обеспечении жилищных прав граждан при переселении и освобождении жилых помещений (жилых домов) в городе Москве», как субъектом РФ, а не как столицей Российской Федерации.
Согласно ч. 1 ст. 15 Конституции Российской Федерации Конституция имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации.
Таким образом, законопроект нарушает вышеуказанные статьи Конституции Российской Федерации, которыми установлено разграничение вопросов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Законопроектом предлагается установить, что решение суда об освобождении жилого помещения может быть обжаловано только в части равнозначности предоставляемого жилого помещения, что нарушает статьи 10, 19, 45 и 46 Конституции Российской Федерации, в которых говорится, что судебная власть самостоятельна, все равны перед законом и государство гарантирует судебную защиту всем и каждому.
Законопроект ограничивает право на судебную защиту, диктуя, какую часть решения может обжаловать гражданин, и в какой части жалоба на судебное решение должна быть принята судом.
Законопроектом нарушаются части 2 и 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, в которых установлено, что в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина, а права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
В силу статьи 35 (часть 3) Конституции Российской Федерации никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда; принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения.
10. Законопроектом не предусматриваются условия предоставления жилого помещения в районе проживания в отношении нанимателей. Это означает, что по договору социального найма человека, занимавшего жилое помещение, можно будет выселить куда угодно, вне пределов района проживания или даже административного округа (в том числе за МКАД, в ТАО, НАО).
11. В соответствии с законопроектом взносы на капитальный ремонт, уплаченные собственниками жилых помещений, расположенных в многоквартирных домах, подлежащих сносу в рамках программы реновации жилищного фонда города Москвы, используются на цели реализации этой программы. При этом они освобождаются от уплаты взносов на капитальный ремонт с момента исключения соответствующего многоквартирного дома из региональной программы капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах. Порядок такого исключения передается на регулирование подзаконных актов города Москвы.
Таким образом, момент освобождения собственников жилых помещений, расположенных в многоквартирных домах, подлежащих сносу в рамках программы реновации жилищного фонда города Москвы, является неопределенным. Представляется, что собственники помещений в многоквартирном доме должны быть освобождены от уплаты взносов на капитальный ремонт с момента принятия решения о включения многоквартирного дома в программу реновации жилищного фонда. Следует отметить, что это полностью отвечает концепции Жилищного кодекса Российской Федерации, согласно которой собственники помещений в многоквартирном доме освобождаются от обязанности уплачивать взносы на капитальный ремонт с момента принятия исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления решения об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд (часть 2 статьи 169 Жилищного кодекса Российской Федерации).
Кроме того, в рамках осуществления реновации жилищного фонда согласно рассматриваемой концепции законопроекта сносу могут подлежать не только многоквартирные дома, признанные аварийными. В этой связи положение о том, что уплаченные собственниками жилых помещений средства на проведение капитального ремонта подлежат направлению на реализацию программы реновации, не согласуется с частью 2 статьи 174 Жилищного кодекса Российской Федерации, которая в императивной форме предписывает распределять эти средства между собственниками помещений в многоквартирном доме.
12. Из законопроекта исключается такая форма выявления и учета мнения жителей города Москвы как публичные слушания. Вместо этого предлагается наделить органы государственной власти города Москвы полномочием по установлению порядка, случаев и форм выявления и учета мнения населения по вопросам принятия решений о реновации. Следует отметить, что институт публичных слушаний является одной из гарантий реализации права частной собственности граждан. Его подмена на уровне подзаконных актов субъекта Российской Федерации может привести к нарушениям прав граждан.