Фонд с лишним Рейтинг самых результативных и неэффективных пенсионных служб

Хуже Пенсионного фонда России работают только его аналоги из Польши и Украины, следует из расчетов "Денег". Чтобы сравняться по эффективности с большинством других стран, им стоило бы сократить численность сотрудников на порядок.

Во время предыдущего кризиса журнал The Economist сравнил количество работников в крупнейших центробанках мира. Россия оказалась лидером этого антирейтинга — всего в ЦБ РФ трудились 71,2 тыс. человек. Для сравнения: в ФРС США — 19,9 тыс., в Японии — 4,9 тыс., в Китае — 2,5 тыс. По числу сотрудников ЦБ разрыв оказался еще больше (см. таблицу 2). Центробанки стали объектом сравнения по двум простым причинам: их функции во всех странах схожи, а деятельность открыта. Справедливости ради отметим: защитники ЦБ РФ тогда указывали на то, что в его структуре есть расчетно-кассовые центры, которых нет в системе ЦБ в других странах.

"Деньги" попытались проверить, можно ли сравнить численность работников других крупнейших госструктур. Подобных сравнительных исследований крайне мало из-за различий в функциях у госорганизаций в разных странах. Оказалось, что для еще одной, крайне значимой для финансовой системы страны структуры сравнение возможно. Это Пенсионный фонд России (ПФР), в котором работает больше 120 тыс. человек.

"Деньги" провели анализ служб, занимающихся пенсионным страхованием, распределением и администрированием государственных пенсий в крупнейших экономиках мира, а также в странах, экономически сопоставимых с Россией по тем или иным параметрам (ВВП на душу населения, общее историческое прошлое). ПФР в рейтинге "Денег" оказался на третьем месте по неэффективности (см. таблицу 1).

100 тысяч против одного компьютера

"Пенсионный фонд не имеет никаких функций. Все, что они делают, можно сделать с помощью компьютера через Ощадбанк (крупнейший госбанк Украины.— "Деньги")". Такое мнение полгода назад высказал о деятельности Пенсионного фонда Украины, в штате которого числятся 36 тыс. чиновников, известный шведский экономист Андерс Ослунд. С функциями фонда спокойно справилась бы 1 тыс. человек, уверен он. Ослунд имеет право на такое заявление, ведь в его родной Швеции в пенсионной службе трудится именно 1 тыс. человек.

Но лидер по количеству пенсионных чиновников не Украина, а Россия (см. диаграмму 1). Штат ПФР — 121 670 человек. Следующая по численности служба — Social Security Administration в США — в два с лишним раза меньше по количеству сотрудников. При этом население США (321,2 млн) более чем в два раза больше российского, а объем пенсионных и социальных выплат почти в девять раз больше.

Штат сотрудников ПФР превышает численность шведской, наиболее эффективной пенсионной службы, в 122 раза. Как сказал "Деньгам" Ослунд, если экстраполировать опыт Швеции на Россию, нормальный штат для ПФР не должен превышать 14 тыс. человек.

В Японии, стране со сходной с Россией численностью населения (126,7 млн), пенсионная служба Nihon Nenkin Kikou обходится персоналом в 27 тыс. человек. Причем из них штатными сотрудниками являются лишь 15 тыс., остальные работают по временным контрактам.

В ответ на запрос "Денег" в ПФР об объеме штатов фонд предсказуемо указал на естественное ограничение нашего сравнения. "Сравнивать можно организации, которые идентичны по своему функционалу и количеству обслуживаемых граждан,— ответили представители ПФР.— Вряд ли можно найти организацию, которая совмещает в себе сегодняшние функции ПФР и имеет столь большую клиентскую базу. ПФР занимается не только выплатой пенсий, он сопровождает человека от самого рождения. ПФР сегодня — это не только выплата пенсий 42 млн пенсионеров и социальных выплат 18 млн граждан. Это еще и учет пенсионных прав 100 млн россиян, формирование будущей пенсии молодых граждан, администрирование страховых взносов. И выдача сертификатов на получение материнского капитала, а также его выплата".

Однако за рубежом соответствующие службы часто выполняют весь комплекс функций социальной защиты населения, включая, например, выплаты по безработице, переподготовку кадров и т. д. То есть зачастую более функциональны, чем ПФР, и часто совмещают функции министерства труда и ПФР.

В ответ на запрос "Денег" о возможности слияния функций этих двух организаций в Минтруда заявили, что не считают это целесообразным. Известно также, что правительство РФ последовательно отвергает предложение вернуть Федеральной налоговой службе функции администрирования страховых взносов. Последнее, пожалуй, удивительно: они взимаются с той же базы, что и НДФЛ, налицо явное дублирование функций, принуждение налогоплательщиков к излишней отчетности и издержкам.

Учет пенсионных прав, формирование будущей пенсии молодых граждан, администрирование страховых взносов — все это чаще всего делается и другими пенсионными службами. Например, в той же Японии получателями пенсий и социальных платежей являются 39,4 млн человек, а застрахованы практически все работники — 67,4 млн.

Впрочем, разница между обработкой данных и расчетом будущих пенсий по 10 млн и 100 млн работников не столь уж высока. Даже допотопный "компьютер Ослунда" делает и ту и другую работу приблизительно за одно и то же время. Это заставляет японское общество постоянно критиковать разрастание бюрократии. Проигрыш на выборах в 2007 году правящей Либерально-демократической партии был отчасти связан с критикой неэффективности пенсионной службы, которая потеряла учетные данные миллионов пенсионеров.

В ПФР нарушений не меньше, чем в Японии, несмотря на куда большую численность сотрудников. Счетная палата РФ неоднократно их выявляла. Из недавних — многомиллиардные траты на де-факто бесполезную автоматизированную информационную систему (АИС ПФР-2). Аудитор СП РФ Владимир Катренко назвал ее "справочным приложением к достоверным результатам ручного бумажного труда". Или даже бардак в подсчете самой численности сотрудников ПФР. "Не совпадают данные по числу сотрудников в системе ПФР: по данным паспортов недвижимого имущества, в территориальных органах трудится 125 631 человек, а по информации актуализированного в ручном режиме Комплексного решения — на 2701 человека меньше",— отмечается в докладе СП.

В ответ на наш запрос в СП РФ рассказали, что некоторые указанные нарушения устранены, а по другим аудиторы планируют проверку в ноябре 2015-го.

Раздутый штат сотрудников ПФР — благодатная почва для различных махинаций. Например, мы не знаем, сколько из почти 122 тыс. сотрудников реально работают в фонде, а сколько — мертвые души, не работающие, но получающие зарплату от налогоплательщиков. И это не голословное утверждение. В марте руководитель одного из подразделений Пенсионного фонда по Москве и Московской области и его сообщники использовали данные своих родственников и знакомых для фиктивного оформления на работу в отделение ПФР. Случай далеко не единичный — трудоустройство мертвых душ в ПФР недавно зафиксировано и в Казани. Впрочем, мертвые души — бич не только ПФР, а всей госслужбы.

Армия трудящихся ПФР требует еще и миллионов квадратных метров рабочих мест. Отсюда колоссальные траты на офисные здания (расходы ПФР на объекты недвижимости в период 2013-го — два месяца 2015-го составили более 14 млрд руб.). При этом нормативы ПФР роскошны: по данным СП, в среднем на работника ПФР приходится 17,4 кв. м площади. Не забываем, что цифры средние. Простые работники обходятся меньшим, ну а руководство — большим. Впрочем, даже средний показатель чудовищно раздут. Для федеральных органов госвласти действует утвержденный правительством норматив в 9 кв. м площади на одного сотрудника. По стандартам, установленным СанПиН (санитарные правила и нормативы), рабочее место сотрудника с компьютером с ЖК-монитором не должно быть меньше 4,5 кв. м.

Привыкших к простору сотрудников ПФР вряд ли оправдает обширность территории и суровый климат. В Канаде, где климат не менее суров, а территория почти так же обширна, с администрированием пенсий и социальных выплат благополучно справляются около 9 тыс. человек, служащие в профильном отделе департамента занятости и социального развития.

Хранителей пенсий на душу

Из диаграммы 1 видно, что страны с большим (США) или сопоставимым с Россией населением (Япония) справляются с задачами пенсионного обеспечения значительно меньшим числом сотрудников, чем наша страна. Это объясняется тем, что увеличение числа пенсионеров не требует пропорционального увеличения штатов. Тем не менее мы решили исследовать эффективность пенсионной службы, устранив параметр численности населения.

Россия тут заняла пятое место (диаграмма 2). При этом все верхние места (за исключением Ирландии) заняли бывшие страны советского лагеря и одна экс-республика СССР (Украина).

Лидером по неэффективности при таком способе измерения стала Польша, где на миллион населения приходится 1,2 тыс. сотрудников (Россия немногим лучше — 832 сотрудника). Структура польской пенсионной службы — Zaklad Ubezpieczen Spolecznych — реликт хорошо знакомого экономистам постсоветского рынка труда. Последний характеризуется нежеланием сбрасывать ненужные рабочие места в госсекторе, компенсируя неэффективность низкими зарплатами низового персонала.

"В бывших социалистических странах трудовая активность населения искусственно поддерживалась на сверхвысоком уровне и даже после ощутимого падения в переходный период продолжает оставаться более высокой, чем во многих странах с аналогичным уровнем развития (особенно среди женщин)",--отмечает экономист Ростислав Капелюшников. Польский ZUS — яркий пример такого подхода: 46 тыс. персонала на не самую большую и богатую страну ЕС — это, конечно, расточительство.

Квалификация персонала польского ZUS и особенности его состава напоминают российский Пенсионный фонд. Так, 86% персонала ZUS — женщины, почти половина сотрудников не имеет высшего образования, почти четверть — предпенсионного возраста (старше 50 лет). В ПФР тоже доминируют женщины (90%), почти четверть сотрудников тоже старше 50 лет, но образовательный уровень выше — высшее образование имеют 84%.

Преодолеть постсоветскую модель неэффективной занятости (характерную в рассматриваемом случае в Польше, Украине и России) сумел Казахстан. Штат Государственного центра по выплате пенсий составляет всего 3 тыс. человек. Опыт Казахстана важен для нас не только из-за культурной и исторической близости, но и потому, что в этой стране схожие с Россией показатели ВВП на душу населения.

Присутствие в верхних строчках таблицы 2 двух католических стран — Польши и Ирландии, возможно, намекает на культурные особенности, влияющие на рынок труда в целом и на службы социальной сферы в частности.

Пенсионная производительность

Далее (диаграмма 3) мы проанализировали соотношение годового объема выплат и численность сотрудников пенсионной службы. Здесь ПФР находится на третьем месте по неэффективности. Впереди только Агентство социального обеспечения Грузии и Пенсионный фонд Украины.

Последнее понятно: это бедные страны с маленькими пенсиями. ВВП на душу населения в Грузии — $3,1 тыс., на Украине — $2 тыс. Средний размер пенсии в Грузии и на Украине почти одинаков, немногим более $75. У России показатель лучше только потому, что размер средней пенсии выше — чуть меньше $200.

Тем не менее если на сотрудника ПФР приходится в среднем чуть больше $800 тыс. выплат, то в странах Восточной Европы, Азии и Латинской Америки, где пенсии часто не выше, на одного сотрудника приходится более $1 млн выплат, а в наиболее развитых странах Западной Европы плюс США — свыше $10 млн.

Иными словами, в ПФР в смысле выплат на работника есть очевидный резерв роста производительности труда раз в 10-15.

Наконец, "Деньги" подсчитали численность работников пенсионных служб, приходящихся на количество пенсионеров и получателей социальных выплат (диаграмма 4). Она схожа с диаграммой 2: Россия занимает пятое место, пропуская вперед Польшу, Ирландию, Украину и Турцию, где большое число штатных сотрудников обслуживает относительно небольшое число пенсионеров и получателей социальных выплат.

ПФР и здесь далек от средних и тем более лучших образцов эффективности. Кроме того, знаменатель в отношении, а именно число получателей социальных выплат,— сомнительный показатель. В ПФР находились мертвые души не только среди сотрудников, есть они и среди пенсионеров. Например, подобный случай был выявлен недавно в Нефтекумске.

Кроме того, по некоторым данным, число получателей соцпомощи в отдельных российских регионах настолько выше средних по стране, что можно заподозрить масштабные злоупотребления в этой сфере.

"Когда мы занялись реформированием Пенсионного фонда в Грузии, мы обнаружили, что 30% пенсионеров не существуют,— вспоминал главный реформатор Грузии в 2004-2008 годах Каха Бендукидзе.— Полагаю, что у вас (на Украине.— "Деньги") также есть мертвые души". В этих и других (включая Казахстан) постсоветских странах проблема неэффективности госструктур находится в центре внимания, в России, увы, даже попытки ее обсуждения чаще всего сталкиваются с активным неприятием.