При общем росте номинальных расходов бюджетов на 43% за 2009–2014 гг. рост финансирования по социальным статьям был почти вдвое выше, их доля в расходах увеличилась с 49 до 62%. Такая политика на фоне стагнации экономики привела в 2013 г. к кризису региональных бюджетов. В 2014 г. в 47 регионах долг превысил половину доходов, дефицит бюджета почти у половины превысил среднерегиональные 5%. Из-за резкого роста социальной нагрузки при нехватке доходов регионам пришлось утроить долг и сокращать другие расходные статьи. Возможности оптимизации несоциальных расходов близки к исчерпанию, неизбежно сокращение социальных расходов, заключают Наталья Зубаревич и Елена Горина из Центра анализа доходов и уровня жизни НИУ ВШЭ: процесс уже идет и затрагивает как регионы, обремененные долгами или высокодотационные, так и инвестиционно активные, пытающиеся сохранить расходы на поддержку экономики.

Пониженную долю соцрасходов (менее 50%) сохранили только самые богатые регионы – Москва, Сахалин, Тюменская область, Ямало-Ненецкий округ. Максимальной доли (до 70% расходов) соцрасходы достигли в высокодотационных бюджетах кавказских республик, а также в более развитых регионах, которым пришлось выбирать между поддержкой экономики и бюджетников. Например, в Ульяновской области доля соцрасходов выросла с 49 до 70%; Белгородская область вынуждена была сократить долю расходов на поддержку экономики с 38 до 30%, в результате чего ее бюджет стал более социальным.

По уровню долговой нагрузки, дефициту, бюджетной обеспеченности, дотационности и доле коммерческих кредитов в задолженности регионы можно разделить на пять групп: «богатые» – нефтедобывающие и федеральные города (9 регионов); «более ответственные» – 12 регионов с относительно низким долгом; «середняки» – 33 региона с большими долгом и дефицитом. Девять экономически слаборазвитых регионов с высокой долей федеральных трансфертов в доходах отнесены к «высокодотационным». Еще 20 регионов – в состоянии дефолта. «Хотя в России дефолт регионов по политическим причинам невозможен, характеристики регионов этой группы ему соответствуют», – заключает Зубаревич. В эту группу отнесены регионы с пониженной бюджетной обеспеченностью (душевые расходы, скорректированные на индекс бюджетных расходов, у большинства из них в 1,5 раза ниже среднерегиональных 61 000 руб.), высоким или сверхвысоким долгом (минимум вдвое выше средних 33,5% от доходов) и, как правило, высоким дефицитом. Сюда отнесены, например, Удмуртия и Амурская область с дефицитом более 20% при долге свыше 80%, Костромская, Смоленская области, Мордовия с долгом более 100% доходов и Чукотка с долгом в 125%.

В 2014 г. рост доли соцрасходов почти остановился: начавшийся кризис региональных бюджетов заставил власти сокращать число бюджетных учреждений и занятость в них, заключает Зубаревич. У федерального бюджета дополнительных средств для помощи нет: наоборот, доля трансфертов в доходах регионов сократилась с 23% в 2010–2011 гг. до 18% в 2014 г. Сама федеральная помощь регионам не нацелена на смягчение бюджетного кризиса, она отражает геополитические приоритеты российских властей, сравнивает Зубаревич: в расчете на одного жителя трансферты максимальны для регионов Дальнего Востока, Кавказа и новообретенного Крыма (см. инфографику).

В результате опережающего роста соцрасходов регионов и сокращения их в федеральном бюджете (на 9% за последние два года) произошло перераспределение социальной нагрузки между уровнями бюджетной системы: если в 2012 г. регионы финансировали 45% всех соцрасходов, то в 2014 г. – 51%.

Оказавшись в бюджетном кризисе, регионы не только наращивали долг и дефицит, но и сокращали прочие расходы, особенно сильно – на ЖКХ (с 16 до 10% за 2008–2014 гг.), затем – на национальную экономику. В 2014 г. пришла очередь социальных расходов: девять регионов сократили расходы на образование, восемь – на социальную политику, два – на здравоохранение (Мордовия и Чукотский АО, имеющие максимальную долговую нагрузку). Причем первыми урезать соцрасходы начинают не только регионы с максимальными долгами, но и инвестиционно активные (например, Москва) из-за нежелания сокращать расходы на поддержку экономики и относительно неразвитые из-за замедления роста федеральных трансфертов (Дагестан, Калмыкия).

Социальная нагрузка регионов на пределе, начнется обратный процесс, полагает Зубаревич: «При этом отсутствуют институциональные условия, которые позволили бы это сделать более эффективно и с минимальными издержками для населения». Это ухудшит человеческий капитал в регионах.

На 2015 г. правительство решило приостановить реализацию президентских указов и сократить индексацию зарплат бюджетников примерно вдвое до 5,5%. За январь – апрель расходы регионов на капитальные вложения выросли на 6%, сравнявшись с ростом расходов на зарплату, тогда как за тот же период 2014 г. капвложения сократились на 5,1% при росте расходов на зарплату на 9,1%, сообщал министр финансов Антон Силуанов.

Но оптимизация социальных расходов крайне рискованна для губернаторов, которым еще предстоит избираться; проблема «социального секвестра» стоит не только перед 20 «дефолтными» регионами: 9 богатых продолжат постепенно утрачивать преимущества более высоких душевых социальных расходов, на что население может отреагировать острее, чем жители бедных регионов. «Терять всегда больнее, чем не иметь», – сравнивает Зубаревич.

Предполагаемое в 2015 г. сокращение трансфертов регионам на 9% (на 145 млрд руб.) еще больше разбалансирует их бюджеты, приведет к росту долга и, как следствие, росту расходов на его обслуживание, предупреждала Счетная палата. Приостановка майских указов президента и рефинансирование долгов регионов пока лишь отложили долговой кризис, но не отменили его, заключали эксперты S&P: фундаментального решения проблемы нет, она просто отодвинута на следующие годы.