В Высшей школе экономики прошел научный семинар Проектно-учебной лаборатории антикоррупционной политики. На мероприятии с докладом «Политическая экономика коррупции в современных автократиях» выступил профессор экономики парижской Школы политических наук Sciences Po Сергей Гуриев. «Лента.ру» записала основные тезисы выступления, а также задала лектору несколько вопросов о коррупции в России и способах борьбы с ней.

Об эволюции автократий

Автократические и диктаторские режимы быстро меняются. Сегодня они совсем не такие, как 30-50 лет назад. Неудивительно, что меняется и коррупция. Однако во всех современных количественных исследованиях по-прежнему получается один и тот же результат — при прочих равных коррупция выше при недемократических режимах. Чем выше уровень политической конкуренции, тем ниже коррупция, чем старше демократия в стране, тем меньше в ней коррупции.

Впрочем, это результат межстрановых регрессий, поэтому мы не знаем, в какую сторону направлена причинно-следственная связь. Коррупция может быть выше в недемократических режимах потому, что в них ограничена политическая конкуренция, власть менее подотчетна и хочет воровать больше. С другой стороны, есть обратная причинно-следственная связь: чем выше коррупция, тем больше стимулов у правящего класса противодействовать переходу к демократии, тем менее вероятна демократизация, переход от недемократического к демократическому режиму. Поэтому трудно, и, скорее всего, даже невозможно, понять, в какую сторону направлена причинно-следственная связь.

Когда говорят о новой модели автократии, обычно ссылаются на «пионера» Ли Куан Ю. Это не очень удачный пример, поскольку он действительно боролся с коррупцией и обеспечил процветание своим согражданам. Первопроходцем уместнее называть режим Фухимори в Перу, и особенно деятельность начальника его контрразведки Владимиро Монтесиноса, который отвечал за внутреннюю политику в стране и занимался отношениями с политиками, медиа и судьями.

Современная автократия — это больше не диктатура типа Гитлера, Сталина, Пиночета или Пол Пота. Сегодня автократы пользуются гораздо более мягкими средствами. Если в 1980-х годах большинство диктаторов не проводили выборов в парламент, то сегодня таких правителей меньшинство. Если тогда более 20 процентов автократов проводили массовые репрессии, то сейчас речь идет всего о нескольких процентах недемократических режимов. Ранее состав парламентов в большинстве недемократических стран, где были парламентские выборы, формировался на основе одной партии, либо ее члены составляли в парламенте около 95 процентов. Сегодня таких примеров значительно меньше.

В этом смысле сегодняшняя автократия устроена по-другому. Она притворяется демократией — у нее есть «выборы», «свободная пресса», они разговаривают с западными партнерами, как будто они такие же открытые демократические режимы. Они встроены в глобальную экономику и почти не используют идеологических инструментов.

В отличие от диктатур старого образца, сейчас диктатор не притворяется мессией. Скорее, он пытается рассказать своим согражданам, что он компетентный правитель и лучше, чем альтернативные возможные лидеры или режимы, которые могут прийти вместо него. Для того, чтобы убедить в этом людей, он использует пропаганду. Поскольку этот диктатор хочет жить хорошо, он интегрирован в глобальную экономику, использует современные технологии.

Но небольшая часть общества все-таки понимает, что происходит. И с этой элитой диктатору нужно каким-то образом справляться. В разных режимах используются разные средства. Одни используют пропаганду и цензуру, пытаясь заблокировать распространение информации для остального населения. В других режимах используется подкуп элиты. Манипулируя этими тремя инструментами, диктаторы балансируют и пытаются выжить в открытой глобальной экономике.

Население может догадываться, что правитель использует подкуп, цензуру и пропаганду. Кроме того, оно верит не только телевизору, но и холодильнику. Обычный человек начинает задаваться вопросами, почему доходы падают, а цены растут. Естественно, пропаганда пытается объяснить это неблагоприятными внешними условиями. Цензура же не дает возможности потенциальной оппозиции достучаться до граждан.

Коррупция в современных автократиях

Именно поэтому баланс между этими инструментами становится еще более сложным, потому что для финансирования этих трех инструментов необходимо использовать ресурсы, которые можно было бы потратить на общественные блага и на повышение доходов населения. В этом плане задача современного автократа совершенно непростая, и мастерство коррупции играет очень важную роль. Во-первых, необходимо заставить элиту почувствовать свою вовлеченность в режим и понимать, что пока он существует, конкретному чиновнику можно будет продолжать воровать. С другой стороны, нужно убедить избирателя, что воровство конкретного чиновника не связано с находящимся у власти режимом.

Но есть и коррупция, которая направлена в противоположную сторону. Для того чтобы подкупить элиту, нужны непрозрачные транзакции. Необходимо давать взятки и журналистам или владельцам телеканалов, и оппозиционным политикам, и менеджерам госкомпаний, бизнесменам, олигархам и так далее — для того, чтобы они продолжали поддерживать режим. Эти финансовые потоки тоже устроены непрозрачно, потому что требуется сделать так, чтобы население думало, что лидер сильный — и поэтому ему незачем прибегать к подкупу.

В этом смысле Монтесинос — это не только «пионер» использования таких инструментов, но и уникальный источник данных о таких транзакциях. Благодаря распискам, которые он брал с подкупленных лиц, мы примерно знаем, какая именно коррупция наиболее важна для автократических режимов. Если мы посмотрим на то, какие деньги он платил руководителям оппозиционных фракций в парламенте, судьям и так далее, то видно, что главные взятки шли владельцам телеканалов. Для режима Фухимори информация была гораздо важнее, чем оппозиционные политики. Оказывается, что дешевле не пытаться сажать оппонентов в тюрьму, а просто обрубать им информационные каналы.

Поэтому неудивительно, что коррупция настолько важна для режима. Во-первых, она — самый простой способ подкупить элиту, которая могла бы ополчиться на режим. С другой стороны, коррупция — это и способ дать элите самой заработать (при этом лидер может дистанцироваться от коррупции этой самой элиты и продолжать быть популярным).

Вот почему не нужно думать, что коррупция — это что-то, с чем таким режимам так легко бороться. В нашей работе с Дэниэлем Тризманом мы разделяем автократов на компетентных и некомпетентных. Грубо говоря, компетентным автократам — таким как Ли Куан Ю — коррупция не нужна. Для некомпетентного лидера, который без обмана избирателей не может добиться поддержки своего режима и выживания, коррупция является неотъемлемым инструментом. Без возможности для бюрократов брать взятки и без подкупа политиков и журналистов режиму просто очень трудно выживать.

Почему Коммунистическая партия Китая не идет на демократизацию

При всех недостатках Ли Куан Ю, у него все-таки было понимание, что постепенная демократизация должна происходить, и она так или иначе происходила. Сингапур до сих пор не демократическая страна, но это гораздо более открытый режим, чем в начале его правления.

В Китае пока разговоры о демократизации на национальном уровне пресекаются. Несмотря на то, что Коммунистической партии удалось добиться потрясающего экономического роста, сейчас китайские граждане выигрывают от этого не так много, как могли бы. Недавние исследования выборов на местном уровне показывают, что там, где выборы есть, китайские власти больше заботятся о гражданах и меньше воруют. Вот почему китайское правительство все-таки предпочитает дистанцироваться от политики демократизации, не проводить выборы и продолжать, пусть и не так сильно, как в России или Венесуэле, брать взятки.

То, что будет в ближайшие 10 лет в Китае — очень интересный прецедент, потому что сейчас новый лидер пытается запустить беспрецедентную по своим масштабам кампанию борьбы с коррупцией. Но, в целом, хотя бы с точки зрения общественных благ и коррупции, мы можем понять, почему суперпопулярная Компартия не хочет идти на выборы — там, где они проводятся, тратится больше денег на общественные блага для избирателей, власть становится более подотчетной и менее коррумпированной.

Как изменилась коррупция в России с началом перестройки

«Лента.ру»: Можете проанализировать эволюцию российской коррупции за последние 30 лет?

Сергей Гуриев: Во всех странах, которые переходили от плановой к рыночной экономике, восприятие коррупции повысилось. Это не обязательно означало, что коррупция выросла. Просто в плановой экономике она была устроена по-другому и была связана не с деньгами, а со статусом, возможностью достать те или иные товары. Денежная составляющая коррупции была ниже, потому что, даже имея в те времена большие деньги, купить на них что-то, не имея при этом большого статуса, было трудно. В целом, в Советском Союзе деньги играли незначительную роль по сравнению со статусом и связями.

При переходе к рыночной экономике денежная составляющая коррупции выросла — деньги стали играть важную роль, поэтому неудивительно, что объемы взяток выросли. Кроме того, при переходе к рынку также была проведена приватизация. В этот момент размеры взяток были пропорциональны не искажению цен на товары и услуги, а стоимости активов, которые продавались и покупались. При этом, сильного государства после того, как рухнул СССР, не было, и у чиновников было много искушений, из-за чего в середине 1990-х целый ряд крупных приватизационных сделок был проведен с серьезными нарушениями закона.

В начале 2000-х годов был проведен целый ряд реформ, который позволил снизить уровень коррупции. В целом, в эти годы коррупция снижалась.

Разворот здесь произошел на уровне 2003-2004 года. Если во время первого президентского срока Путина больших приватизационных сделок, по сути, не было, то в течение второго срока вместо приватизации началась национализация (ЮКОС, «АвтоВАЗ», «Сибнефть»). Целый ряд предприятий перешел под контроль госкомпаний, в 2007 году были созданы так называемые госкорпорации.

К концу второго срока Путина была выстроена система, где рынки как бы существовали, но государство приобрело контроль над ключевыми игроками в рыночной экономике. Поэтому поле для коррупции расширилось, и примерно с 2004 года все показатели коррупции показывали в России рост, который наблюдается и сейчас. И это неудивительно, потому что после того, как были разрушены институты подотчетности власти, свободы СМИ, судебная система, объем взяток стал расти.

В начале дела ЮКОСа Владимир Путин как-то сказал западным журналистам: «Вы можете себе представить, что за несколько лет человек с нуля может сколотить состояние в несколько миллиардов долларов?» Через несколько лет после этого высказывания некоторые друзья президента появились в списке Forbes, сколотив свое состояние с нуля.

Поэтому, можно говорить о том, что то, что было в 1990-х, было воспроизведено во второй половине 2000-х. К сожалению, сегодня Россия воспринимается как очень коррумпированная страна. Об этом говорят не только показатели Transparency International или Всемирного Банка, но и отток капитала. Еще до крымских событий он был достаточно высок и связан с тем, что сами российские предприниматели понимали, что делать бизнес в России очень трудно. И этот отток капитала стал своего рода голосованием ногами против невыносимых условий ведения бизнеса в стране.

Как побороть коррупцию

«Лента.ру»: У нас коррумпированы не только чиновники, коррупция существует и на низовом уровне (больницы, школы). Получается, что с ней придется бороться не только на верхах, но и в сознании простых людей. А для этого может потребоваться не одно поколение. И если ближайшие выборы покажут какой-то неожиданный для оппозиции результат, сможет ли это излечить российскую коррупцию?

Если не хотеть бороться с коррупцией, то ее победить невозможно. Бороться с ней трудно, но это возможно, в том числе и на низовом уровне. Есть много примеров из грузинского опыта, есть и пример со сдачей ЕГЭ в Чечне. Так, при всех проблемах в этой республике, высокая коррупция при сдаче экзаменов в результате исчезла. И то же самое будет во всех регионах страны.

В этом смысле, это совершенно технократические вопросы. Если есть желание, то победить коррупцию и в образовании, и в здравоохранении, и в дорожной полиции можно.

Если говорить о сроках, то опыт Грузии показывает, что это может произойти достаточно быстро. Сейчас то же самое будет или не будет происходить на Украине, которая была более коррумпированной, чем Россия, — мы увидим результаты этой работы в ближайшие пару лет. Но инструменты в этом плане остаются теми же самыми, что использовались в начале 2000-х: дерегулирование, сокращение роли государства, упрощение правил игры, переход на современные технологии.

Несмотря на все проблемы, я оптимист и считаю, что Россия будет свободной, некоррумпированной, процветающей демократической страной по историческим меркам очень скоро. Некоторые называют цифру в 20 лет, я бы скорее сказал, что для этого понадобится 10 лет.

При этом смена режима не обязательно будет мягкой, мирной, демократической. Вполне возможно, сегодняшние лидеры будут заменены на другую недемократическую элиту. Недемократический режим обычно уходит самым непредсказуемым путем. Но все страны, которые сегодня являются некоррумпироваными и демократическими, раньше такими не были. И, так или иначе, власть везде сменялась, и демократия была построена. Несмотря на запредельный уровень пропаганды и другие проблемы, Россия — это образованная, достаточно богатая страна, есть средний класс и люди, которые понимают, что происходит. И чем больше их будет, тем быстрее произойдет смена власти.

«Волшебные» капиталы элит

Вопрос из зала: Можно ли как-то сегментировать подгруппы элиты? Сколько их, какие это группы, какой у них выигрыш, и где эта точка проигрыша, когда им на смену придут другие?

У разных членов элиты совершенно разный горизонт, разное понимание того, что с ними будет после смены режима. Есть люди, которые понимают, что они потеряют те доходы, которые получают сегодня, а может и свою собственность. Это и коррумпированные чиновники, и менеджеры госкомпаний, и некоторые крупные бизнесмены, заработавшие капитал на специальных отношениях с государством. Для этих людей, как говорил один из них, этот бизнес — как волшебство. И, действительно, их бизнес устроен волшебным образом — чтобы они ни делали, они становятся все богаче и богаче. И при честной власти это волшебство, безусловно, исчезнет.

Есть люди, которые работают в конкурентных секторах. Например, сотрудники международных компаний. Российская экономика устроена так, что и здесь есть проблемы, потому что главным клиентом таких компаний внутри России может оставаться госкомпания или само государство. И в этом смысле у таких людей все равно должны быть существенные интересы выстраивания отношений с государством. Но в целом, предприниматели и профессионалы заинтересованы в борьбе с коррупцией и смене режима. После смены режима их капитал и человеческий капитал будет приносить им более высокие доходы.

Антикоррупционной борьбы нет

Вопрос из зала: Вы в качестве эксперта участвовали в разработке доклада Открытого правительства в феврале 2012 года. Расскажите о конкретных мерах, которые были тогда предложены, как происходила презентация этого доклада, и какие меры были в итоге приняты.

Я не могу рассказывать о совещаниях, которые проводились в конфиденциальном режиме. Какие-то меры, которые мы предлагали, были вычеркнуты сразу. О некоторых из них никто не стал даже говорить. К примеру, одна из них (озвученная в прямом эфире) — создание независимого антикоррупционного бюро, которое сейчас, например, создается на Украине и в свое время сыграло ключевую роль в победе над коррупцией в Сингапуре.

Должен был быть назначен и специальный, независимый от Генпрокуратуры прокурор по борьбе с коррупцией в экономической сфере. Эта позиция была устранена прямо на совещании (которое транслировалось в прямом эфире), где тогдашний президент Медведев предложил просто назначить одного из заместителей генпрокурора на такую работу с сохранением прежней должности. Я уверен, что вы не слышали об этом больше никогда и ничего, и, возможно, даже люди, которые занимаются борьбой с коррупцией в России, не смогут вспомнить фамилию этого человека. В итоге такая позиция была создана, а ситуация благополучно – для коррупционеров – разрешилась отсутствием дальнейших последствий.

Например, одним из ключевых предложений было объявление приватизации, потому что госвмешательство и госкомпании — это ключевой стимул для коррупции.

В мае 2012 года Владимир Путин подписал указ №596 «О долгосрочной государственной экономической политике», где приватизация всех госактивов, кроме оборонных предприятий, природных ресурсов и естественных монополий, была заявлена как мера экономической политики, которая будет осуществлена до 2016 года. Я готов поставить свои деньги на то, что этот пункт указа не будет выполнен, несмотря на то, что президент много раз говорил о безусловном выполнении майских указов. В них же были и другие меры, которые тоже вряд ли будут выполнены.

Еще одна предложенная мера — это неучастие чиновников в советах директоров государственных компаний. Тут, мне кажется, произошла совсем странная вещь — она была отменена, и сейчас госкомпании опять получат чиновников на посты членов и председателей советов. И это важно рассматривать как сигнал того, что, по всей видимости, сегодняшние власти считают, что все эти разговоры 2010-2012 годов должны быть забыты и стерты из памяти.